Utredning av mobbeombudsordningen

Mobbeombudsordningen strekker seg tilbake til 2013, da Buskerud fylkeskommune på eget initiativ, og som første fylke i landet, opprettet en prøveordning med et uavhengig mobbeombud fra januar 2013. Mobbeombudet skulle støtte den fylkeskommunale skoleeieren og de videregående skolene i en koordinert og systemorientert innsats for å forebygge mobbing i videregående skole. Dette er den første forekomsten av mobbeombud som vi kjenner til i Norge. Mobbeombudet i Buskerud hadde også ansvar for utadrettet informasjon om elever i videregående skoles rett til et godt psykososialt miljø.

I Statsbudsjettet for 2014 ble det bevilget 10 millioner kroner ekstra knyttet til særskilte lokale tiltak for bedre læringsmiljø og innsats mot mobbing. Gjennom oppdragsbrev 04-14 fra 2014 ble det satt av to millioner kroner av disse midlene til forsøk med lokale mobbeombud og høsten 2014 ble, Buskerud, Østfold, Nordland og Hordaland fylkeskommuner tildelt midler for å gjennomføre prøveordningen i perioden 2014 - 2016. Prøveordningen ble innført for å støtte den fylkeskommunale skoleeieren, enten i samarbeid med eller avgrenset mot mandatet for elev- og lærlingombudet (ELO). I oppdragsbrevet fra 2014 er det en åpen tilnærming med oppmerksomhet på «særskilte lokale tiltak for bedre læringsmiljø og innsats mot mobbing», men lite som gir ytterligere retning og formål for ordningen. Telemarksforskning evaluerte prøveordningen for mobbeombud.

På bakgrunn av prøveordningen stilte KrF i 2017 representantforslag om å innføre lokale mobbeombud i hvert fylke eller hver region. Saken ble behandlet gjennom innstilling nr. 289 S (2016-2017), hvor Stortinget vedtok å be regjeringen om å sette i verk en ordning med mobbeombud på fylkes- eller regionalt nivå over hele landet fra høsten 2018. Udir fikk i oppdrag fra KD å komme med forslag til innretting av ordningen gjennom oppdragsbrev 19-17. Mobbeombudene fikk nå barnehage og grunnskole som virkeområde. Plasseringen i fylkeskommunen ble videreført, blant annet for å ivareta uavhengighet fra kommunal barnehage- og skoleeier. Samtidig fikk fylkeskommunene ansvar for å legge til rette for et godt samarbeid mellom mobbeombudene og ELO om det psykososiale miljøet i videregående opplæring.

De fleste norske fylkeskommuner har et ELO etter at en slik stilling ble opprettet første gang i Nordland fylkeskommune i 1997. ELO arbeider for at elever og lærlingers rettigheter, inkludert retten til et godt psykososialt miljø, blir ivaretatt i videregående opplæring. I dagens ordning har mobbeombudene plikt til å samarbeide med ELO, gjennom det nasjonale mandatet, men ELO har ingen plikt til å samarbeide med mobbeombudene. De to ombudene har ansvar for ulike skoleslag og nokså ulike arbeidsforhold: ELO har et begrenset antall videregående skoler med tre til fire årsklasser, mens mobbeombudene har alle barne- og ungdomsskolene og barnehagene i fylket, altså et stort antall barn og institusjoner i mange årsklasser.

Mobbeombudsordningen ble nå fulgt av et nasjonalt mandat med mulighet for lokale tilpasninger. NOVA fikk oppdraget med å følgeevaluere ordningen i perioden 2018-2020 (Seland, m.fl. 2020).

Da ordningen ble satt i verk i august 2018, var det med et mål om å ta en endelig beslutning om mobbeombudenes tilknytning til nye regioner og innretning av et oversiktlig og tilgjengelig ombudssystem på bakgrunn av evalueringen av ordningen. Det er satt av midler over statsbudsjettet til å videreføre dagens ordning ut 2022 i påvente av en endeling beslutning.

Representantforslaget og vedtak 674 og 675 fra 2017, som er bakgrunnen for det påfølgende oppdragsbrevet til Udir i 2017 om fylkesvise eller regionale mobbeombud, beskriver formålet med ordningen på følgende måte:

«Mobbeombudene bør være en lavterskelinstans som det er lett å kontakte for elever som opplever mobbing, men også for foreldre som opplever behov for hjelp og bistand i vanskelige mobbesaker. I tillegg må de kunne bidra i det forebyggende arbeidet gjennom å være en tilgjengelig kompetanseressurs for lærerkollegier, skoleledere, skoleeiere og foreldregrupper. De må kunne bidra til å heve kompetansen om hvordan man kan forebygge mobbing, hvordan man kan arbeide for å oppnå trygge og gode læringsmiljøer, og hvordan fastlåste mobbesaker bør håndteres. I tillegg bør mobbeombudene ha en vaktbikkjefunksjon overfor både skoler, skoleeiere og klageorganer.»

I svar på oppdragsbrevet fra 2017 poengterer Udir at formålet med ordningen er å bidra til at barn og elever får ivaretatt sine rettigheter til et godt psykososialt miljø, og at ombudenes primære oppgave er å gi støtte og veiledning til barn, elever og foreldre. Det ble videre presisert at ombudene kan medvirke i å styrke arbeidet med forebygging, avdekking og håndtering av mobbing i barnehager og skoler, men ikke pålegges oppgaver eller myndighet som barnehage- og skoleeier eller Statsforvalteren har. Udir anbefalte en ordning med fylkesvise mobbeombud på kort sikt.

Det ble ansatt 18 mobbeombud i 2018, med en statlig finansiering på 50 prosent mot at fylkeskommunene la inn samme beløp. Denne finansieringen til samme antall mobbeombud ble videreført etter sammenslåing av fylker i 2020. Midlene fordeles på denne måten:

I tillegg til tildelingene til fylkeskommunene har det vært satt av kr. 1 000 000 årlig for oppdraget med kompetanseutvikling for mobbeombudene. Læringsmiljøsenteret ved Universitetet i Stavanger har hatt oppgaven med å følge opp ombudene faglig. Oppdraget gjøres gjennom en faglig oppfølging som alle mobbeombudene får, og en studiepoenggivende rekke samlinger som ombudene kan delta på. Den faglige oppfølgingen har svært høy deltakelse fra ombudene. ELO har også fått tilbud om å delta i den faglige oppfølgingen.

Dagens mobbeombudsordning har et nasjonalt mandat. Mandatet er innrettet for å støtte og veilede barn, elever og foreldre, og er formulert på følgende måte: 

• Mobbeombudet skal støtte og veilede barn, elever og foreldre slik at disse får ivaretatt sine rettigheter til et godt psykososialt miljø i barnehage og grunnskole.
• Mobbeombudet skal i samarbeid med elev- og lærlingombudet i sitt fylke, bidra til at elever og lærlinger får ivaretatt sine rettigheter til et godt psykososialt miljø i videregående opplæring.

Gjennom følgende oppgaver:

• Støtte og veilede barn, elever og foreldre i saker om psykososialt miljø
• Jobbe forebyggende med informasjon og opplæring til barn, elever og foreldre
• Skape dialog og bidra til god tverrfaglig oppfølging etter at saker er håndtert
• Bidra til dokumentasjon og erfaringsdeling i fylket og nasjonalt
• Støtte elev- og lærlingombudet i arbeid med psykososialt miljø

Oppdragsbrev 17/40 åpnet for at fylkeskommunene skulle gis rom til å finne hensiktsmessige løsninger i de enkelte fylker, blant annet om mobbeombudenes oppgaver og samarbeid med de eksisterende ELO. I Udirs invitasjon til å søke om å delta i ordningen ble det presisert at fylkeskommunen, gjennom egen delfinansiering av mobbeombudet og tilrettelegging for samarbeid med ELO, kunne tilpasse ordningen på en måte som synes hensiktsmessig lokalt. For eksempel gjennom å:

• vurdere om mobbombudet skal gis oppgaver og målgrupper utover nasjonalt mandat
• vurdere tiltak for ytterligere styrking av mobbeombudets uavhengighet
• vurdere tiltak for sterkere faglig forankring i samarbeid med lokale aktører
• vurdere om det bør tildeles mer ressurser til ombudets arbeid i fylket

Ni av elleve ombud har lokale mandater med oppgaver og målgrupper utover det nasjonale mandatet. Møre og Romsdal og Rogaland har ikke lokale mandat, men punkt 5 i det nasjonale mandatet «støtte elev- og lærlingombudet i arbeidet med psykososialt miljø» er i Rogaland erstattet med «arbeid rettet mot kommunene». De lokale mandatene innebærer både en utvidelse av formål, målgrupper og oppgaver, og legger til rette for en nokså ulik innretning av ordningen fra fylke til fylke.

Selv om det er formulert på litt ulike måter i de ulike lokale mandatene har sju av ombudene som sitt overordnede formål at de skal jobbe for at barn og unge skal få ivaretatt sin rett til et trygt og godt barnehage- og skolemiljø, uten mobbing – i tråd med det nasjonale mandatet. To ombud har utvidet mandatet ut over kapittel 9 A til å gjelde «å ivareta barn og unges interesser og fremme et godt oppvekst- og læringsmiljø» (Agder) og «å bidra til at alle elever i grunnskolen og ungdom i videregående opplæring får ivaretatt sin rett til opplæring og et trygt og godt læringsmiljø» (Viken). Disse ombudene har slått sammen ELO og mobbeombud til en felles tjeneste med ansvar for elevene i hele opplæringsløpet. De øvrige sju ombudene har barnehage og skole fra 1. til 10. trinn som sitt ansvarsområde.

Hovedoppgaven i de lokale mandatene er for alle ombudene - i tråd med nasjonalt mandat - å støtte og veilede barn, elever og foreldre. Og for alle unntatt to ombud (jf. over) er dette avgrenset å gjelde arbeid med Barnehagelovens kapittel VIII og Opplæringslovens kapittel 9 A. De aller fleste jobber i tillegg også med barnehager og skoler, barnehage- og skoleeiere og andre aktører og tjenester kommunalt og fylkeskommunalt (og noe nasjonalt) – og det er her de fleste tilleggsoppgavene kommer. Oppgaver som kommer i tillegg i de lokale mandatene hos ett eller flere ombud er:

• bidra til forebygging i barnehage og skole
• gå i dialog med barnehage og skoler i vanskelige saker
• gi råd og veiledning til barnehager og skoler, og barnehage- og skoleeiere
• bidra med informasjon, forebygging, kompetanseheving og veiledning ovenfor barnehager og skoler
• jobbe for gode overganger
• være et lavterskeltilbud for alle tjenester
• drive forebyggende arbeid ovenfor alle aktører, tjenester og nivåer
• jobbe forebyggende gjennom kompetanseheving og systemutvikling i skole, barnehage og kommunalt
• sørge for forsvarlig saksbehandling og at rettigheter blir ivaretatt
• fremme barnets stemme og barns beste

I arbeidet for å sikre et trygt og godt barnehage- og skolemiljø for alle barn og elever er det i de senere årene iverksatt mange ulike innsatser og tiltak. Det er mange aktører med ulike roller og ansvar i dette arbeidet, som ombudene skal navigere i forhold til.

Skolen og skoleeier

Opplæringsloven kapittel 9 A regulerer retten alle elever i grunnskolen og videregående skole har til et trygt og godt skolemiljø som fremmer helse, trivsel og læring. Skolen har gjennom kapittel 9 A ansvar for å forebygge brudd på denne retten, samt et omfattende ansvar for å identifisere og følge opp hvis elever ikke har det trygt og godt på skolen. Elevene er gjennom aktivitetsplikten i § 9 A-4 og 9 A-5 sikret at skolene handler raskt og riktig når en elev ikke har det trygt og godt på skolen. Skolens aktivitetsplikt er delt i fem delplikter. Alle som arbeider på skolen har plikt til å følge med, gripe inn og varsle hvis de får mistanke om eller kjennskap til at en elev ikke har et trygt og godt skolemiljø. Skolen har plikt til å undersøke og sette inn egnede tiltak som sørger for at eleven får et trygt og godt skolemiljø. I særlig alvorlige mobbesaker skal skoleeier varsles. Skoleeier er ansvarlig for å ha riktig og nødvendig kompetanse i sine virksomheter etter Opplæringsloven §10-8. Skoleeier har også gjennom Opplæringsloven § 13-10 «ansvaret for at krava i opplæringslova og forskriftene til lova blir oppfylte, også å stille til disposisjon dei ressursane som er nødvendige for at krava skal kunne oppfyllast». Vi viser også til reglene i Opplæringsloven § 14-1 (1) om internkontroll jf. Kommuneloven § 25-1.

Statsforvalter

Håndhevingsordningen (§ 9A-6) sikrer oppfølging av skolenes aktivitetsplikt etter opplæringsloven § § 9A-4 og 9A-5. Dersom en elev ikke har et trygt og godt skolemiljø, kan eleven eller foreldrene melde saken til Statsforvalteren. Hvis statsforvalter kommer til at skolen ikke har oppfylt aktivitetsplikten, kan de vedta hva skolen skal gjøre for å sørge for at eleven får et trygt og godt skolemiljø. Avgjørelsen til Statsforvalteren er et enkeltvedtak og kan påklages etter reglene i forvaltningsloven. Hvis foreldrene er uenig i Statsforvalters enkeltvedtak, kan de klage til Udir. Klagen sendes først til Statsforvalteren, som vil vurdere klagen på nytt. Deretter sender Statsforvalteren klagen til Udir. Udir vil gå gjennom saken, vurdere klagen og eventuelt bestemme hva som bør gjøres videre.

Barnehagen og barnehageeier

1. januar 2021 fikk barnehagen nytt regelverk for barnehagemiljøet gjennom Barnehageloven Kapittel VIII. Den nye loven skal sørge for at alle barn får en trygg og god barnehagehverdag. Alle som jobber i barnehagen må følge med på at barna har det bra. Hvis en som jobber i barnehagen vet om, eller tror at et barn blir mobbet, plaget, eller på andre måter ikke har det bra, skal de alltid:

• gripe inn og stoppe krenkelsen med en gang
• si ifra til styrer i barnehagen

Barnehagen har på grunnlag av dette ansvar for å

• undersøke hva som har skjedd
• sette inn tiltak, og lage en plan for å sørge for at barnet får et trygt og godt barnehagemiljø

Barnehageeier har ansvaret for at barnehagen drives i samsvar med gjeldende lover og forskrifter, ihht. Barnehageloven § 7. Barnehageeieren har dermed juridisk ansvar for kvaliteten på barnehagetilbudet, og for å sikre et kompetent pedagogisk personale. Barnehageloven skiller seg fra opplæringsloven i mangelen av en håndhevingsordning. Det er kommunen som barnehagemyndighet som skal se til at barnehagene følger regelverket gjennom godkjenning, veiledning og tilsyn.

PP-tjenesten

PP-tjenestens mandat er regulert i opplæringsloven § 5-6 og barnehageloven § 33. PP-tjenesten har både system- og individrettede arbeidsoppgaver og skal hjelpe skolen i arbeidet med kompetanseutvikling og organisasjonsutvikling for å legge opplæringen bedre til rette for elever med særlige behov.

De systemrettede oppgavene til PP-tjenesten er å hjelpe barnehager og skoler med kompetanse- og organisasjonsutvikling slik at de tilrettelegger for barn, elever, lærekandidater, lærlinger, praksisbrevkandidater og voksne med særskilte behov. Ifølge rammeplanen skal barnehagen tilpasse det allmennpedagogiske tilbudet etter barnas behov og forutsetninger, også for barn som har behov for ekstra støtte i kortere eller lengre perioder. Ifølge opplæringsloven § 1-3 skal opplæringen tilpasses evnene og forutsetningene til den enkelte eleven, lærlingen, praksisbrevkandidaten og lærekandidaten. PP-tjenesten skal samarbeide med barnehagene og skolene om tidlig innsats og forebygging og skal gi generell støtte til god faglig og sosial utvikling for barn og elever. PP-tjenestens individrettede oppgaver handler om å utarbeide sakkyndige vurderinger hvis det er bekymringer rundt et barns eller elevs utvikling eller læring. Det er viktig å involvere foreldre/barn/elever så tidlig som mulig. Sakene kan drøftes anonymt med PP-tjenesten før det blir en formell sak i form av en henvisning og foreldre/barn/elev må samtykke.

Det er viktig at de system- og individrettede oppgavene ses i sammenheng, og barn og elever med særlige behov skal ivaretas før tjenesten utfører andre oppgaver som for eksempel å bistå i skolemiljøsaker etter kapittel 9 A. For å hjelpe kommuner og fylkeskommuner til å utvikle PP-tjenesten har Udir utformet fire kvalitetskriterier for PP-tjenesten. Formålet med kriteriene er å medvirke til kvalitetsutvikling i PP-tjenesten:

1. PP-tjenesten er en faglig kompetent tjeneste

PP-tjenesten hjelper barnehagen og skolen med å legge til rette tilbudet for barn og unge. PP-tjenesten skal ha kompetanse til å utføre sakkyndig arbeid for barn, unge og voksne å hjelpe barnehagen og skolen i arbeidet med organisasjons- og kompetanseutvikling. For å utføre disse lovpålagte oppgavene er det viktig at PP-tjenesten har den nødvendige kompetansen. Det er kommunen og fylkeskommunen som har ansvaret for at PP-tjenesten har denne nødvendige kompetansen.

2. PP-tjenesten er tilgjengelig og medvirker til helhet og sammenheng

PP-tjenesten skal være tilgjengelig for sine målgrupper og medvirke til helhet og sammenheng i tiltak for barn, unge og voksne med særskilte behov. Å være tilgjengelig innebærer å bidra med kompetanse, veiledning, råd og hjelp. PP-tjenesten gir òg informasjon til målgruppene, slik at de vet hvordan de kan få hjelp, og når de kan vente å få hjelp. De får vite hvilke muligheter de har til å påvirke og gi tilbakemelding om kvaliteten på tilbudet som de får.

3. PP-tjenesten arbeider forebyggende

PP-tjenesten skal hjelpe barnehagen og skolen i arbeidet med kompetanse- og organisasjonsutvikling. De skal bidra med å legge til rette barnehagetilbudet for barn med særskilte behov, og opplæringa for elever med særskilte behov. Forebyggende arbeid innebærer at PP-tjenesten bidrar til at barnehager og skoler kommer i forkant av problemer og lærevansker ved å igangsette tiltak. Det kan være universelle tiltak eller spesielle tiltak for barnehager eller skoler med utfordringer.

4. PP-tjenesten bidrar til tidlig innsats

Tidlig innsats kan være innsats på et tidlig tidspunkt i et barns liv og å gripe inn tidlig når problem oppstår eller blir avdekte før opplæringspliktig alder, eller i løpet av grunnopplæringa. PP-tjenesten, sammen med kommunen, fylkeskommunen, barnehagen og skolen, bidrar til å sette inn tiltak ved å utarbeide sakkyndig vurdering innen rimelig tid.

Lokale hjelpetjenester og tiltak

Aktivitetsplikten pålegger barnehager og skoler å følge med, gripe inn, varsle, undersøke, sette inn tiltak og undersøke om disse virker, samt dokumentere prosessen gjennom §§ 9 A-4 og 9 A-5, og barnehageloven §§ 42 og 43. Barnehagen eller skolen kan ha behov for å samarbeide med andre instanser eller tjenester for å øke kompetansen i dette arbeidet. Kommuner og fylkeskommuner har ulike lokale løsninger for å sikre både forebyggende arbeid og arbeid med konkrete saker der barn opplever å ikke ha et trygt og godt barnehage- og skolemiljø, for eksempel gjennom såkalte beredskapsteam eller læringsmiljøteam.¹

¹Lokale beredskapsteam mot mobbing er kommunale tverrfaglige team som skal bistå offentlige og private barnehager og skoler i deres arbeid med komplekse og alvorlige mobbesaker som involverer barn og elever. Teamet skal ikke overta sakene fra barnehagene og skolene. Teamet skal bistå barnehager og skoler i situasjoner der barn, elever og foreldre opplever at de ikke får den hjelp og støtte de trenger eller har rett til av barnehagen eller skolen sin barn, elever, foreldre, barnehager og skoler opplever at løsningen på mobbeproblematikken ligger utenfor barnehagens eller skolens myndighet. Beredskapsteamets arbeid skal sees i sammenheng med aktivitetsplikten og skal ikke erstatte det forebyggende arbeidet og barnehagens og skolens arbeid med å stoppe mobbing. Det er skolen selv som har ansvaret for å oppfylle aktivitetsplikten og lage aktivitetsplaner. Beredskapsteamet kan være en viktig hjelp for skolene når de skal fastsette tiltak i en elevs aktivitetsplan.