Innspill til strategi for digital kompetanse og infrastruktur i barnehage, grunnskole og videregående opplæring 2023–2030

Ambisjoner

• Barn i barnehagen opplever læring, mestring og trivsel gjennom en variert og individuelt tilpasset hverdag, basert på et likeverdig og bredt tilbud av digitalt barnehagemateriell av høy kvalitet som er tilpasset ulike forutsetninger, nivå og interesser slik at lærerne kan utforske kreativ og skapende bruk av digitale verktøy.
• Elever og lærlinger opplever læring, mestring og trivsel basert på et likeverdig og bredt tilbud av læremidler av høy kvalitet som er tilpasset ulike forutsetninger, nivå og interesser slik at lærere og instruktører kan tilpasse og variere opplæringen.
• Elever og lærlinger i fag- og yrkesopplæringen får opplæring i bruk av digitalt utstyr benyttet i arbeidslivet.
• Skole- og barnehageeiere gjør vurderinger av den pedagogiske og didaktiske kvaliteten i læringsressurser sammen med profesjonsfelleskapene.
• Digitale ressurser i barnehage og skole anskaffes og brukes i henhold til gjeldende regelverk, slik at barn i barnehages, elevers og lærlingers rettigheter blir ivaretatt.

Utfordringer

Finansiering

Undersøkelser har vist at barnehagestyrere og barnehageansatte i liten grad bruker digitale verktøy for å planlegge og vurdere aktiviteter i tilknytning til barns lek og læring. Kun en av to barnehagestyrere har skaffet digitale verktøy for pedagogisk arbeid med barn.

Mange skoleeiere har investert i utstyr for å gi alle elever tilgang til hver sin digitale enhet. Men de digitale enhetene har ingen pedagogisk verdi uten et hensiktsmessig innhold. Det er behov for å øke tilgangen på variert innhold tilpasset ulike elevers forutsetninger, nivå og interesser, for å sikre læring, mestring og trivsel. Det er usikkert om den nåværende omsetningen i markedet er tilstrekkelig for å gi ønsket variasjon og kvalitet i læremiddeltilbudet.

Skoleeieres budsjetter og tilskudd fra staten er fortsatt tilpasset kjøp av trykte læremidler, med et mindre supplement av digitale støtteressurser, selv om læremiddelmarkedet har utviklet seg. Digitale læremidler er ikke lenger bare en tilleggsressurs til læreboka, men har etter hvert blitt selvstendige læremidler. Digitale læremidler er ofte dyrere enn bøker, da de inneholder et større mangfold av innhold, funksjonalitet og innfallsvinkler til stoffet, og de skal være løpende oppdatert. I tillegg ønsker mange skoler å ha tilgang til både digitale og trykte læremidler for å utnytte de ulike formatenes styrke og for å sikre variasjon i undervisningen, noe som øker kostnadene ytterligere. De digitale læremidlene har også en annen prismodell enn bøker. Mens bøker gjerne kjøpes inn som en større investering og de påfølgende årene kun følges opp med mindre suppleringskjøp, utgjør digitale læremidler en løpende lisenskostnad. Det gjør at skoleeiere som tidligere gjorde en langsiktig investering i bøker i forbindelse med nye læreplaner, nå i større grad får en løpende kostnad på driftsbudsjettet.

Det er en utfordring at enkelte skoleeiere har benyttet økte budsjettrammer i forbindelse med fagfornyelsen til kjøp av lisenser på digitale læremidler fremfor bøker. I tillegg opphører tilskudd til kjøp av digitale læremidler i forbindelse med den digitale skolesekken i 2022. Det vil si at mange skoleeiere har basert seg på årlige lisenser de siste årene og mister store deler av budsjettet for å anskaffe digitale læremidler i 2023. Det vil gi utfordringer for lærere som vil få et snevrere utvalg av, og kanskje en mangel på, tilgjengelige læremidler. I tillegg er det fare for at mangfoldet i markedet begrenses ved at skoleeiere kutter mindre leverandører og beholder de store heldekkende læremidlene når de opplever kutt i budsjettene.

De rådende lisensmodellene ved kjøp av digitale læremidler setter også begrensninger for hvilket mangfold av læremidler skoleeierne har mulighet til å finansiere innfor sine rammer. Ikke alle har rom for å kjøpe mer enn ett læremiddel i hvert fag, og lærere blir bundet til dette læremiddelet.. Dette kan redusere lærernes muligheter for variasjon i didaktiske tilnærminger og arbeidsmåter. Dette kan også sees i sammenheng med bruk av reklamefinansiert innhold i barnehage og skole, og bruk av private abonnement for å spille av musikk, bøker og filmer. Det gir også fare for brudd på grensene i Kopinor-avtalen.

Hos små barnehage- og skoleeiere kan mulighetene for å kjøpe inn mer enn ett læremiddel reduseres ytterligere fordi prismodellene noen ganger starter på et for høyt antall lisenser. I tillegg får større eiere, som gjør felles innkjøp på vegne av barnehagene og skolene, bedre priser på bakgrunn av volumene de kjøper. Dette kan medføre forskjeller mellom kommuner og skoler/barnehager sin tilgang til digitale læremidler og materiell, noe som igjen kan medføre ulikheter i opplæringstilbudet.

Enkelte fag og behov hos enkelte elevgrupper er så små at det ikke finnes markedsgrunnlag for å utvikle læremidler for dem. Det finnes ordninger for dette i dag, men på grunn av den teknologiske utviklingen og endringer i markedet er det antakelig behov for å vurdere om disse ordningene fortsatt har en hensiktsmessig innretning.

Teknologiutviklingen har også medført bruk av stadig mer avansert digitalt utstyr innen ulike deler av arbeidslivet. I fag- og yrkesopplæringen i videregående skole er det stor variasjon i tilgangen til slikt utstyr og/eller simuleringsutstyr som gjenskaper virkelighetsnære situasjoner.

Informasjonssikkerhet, personvern og universell utforming

Bruk av digitale løsninger krever at man vurderer om hensynet til informasjonssikkerhet, personvern og universell utforming er tilstrekkelig ivaretatt. Disse vurderingene må gjøres både i forbindelse med anskaffelser, etter at bruksmønstre på løsningene har satt seg og i forbindelse med stadige oppdateringer i de løsningene som benyttes. Minimumskravene på disse områdene er lovfestet og ansvaret påligger hver enkelt barnehage- og skoleeier.

Slike vurderinger krever oppdatert kompetanse både på et stadig skiftende trusselbilde, tekniske forhold, didaktisk kontekst og juridiske krav innenfor informasjonssikkerhet, personvern og universell utforming. I tillegg til denne flerfagligheten har oppgavene et omfang som gjør det krevende å bygge tilstrekkelig kapasitet og kompetanse. Dette kan påvirke rettsikkerheten til ansatte, barn i barnehage, elever og lærlinger.

De fleste barnehager og skoler skal ta i bruk tilsvarende løsninger og gjennomføre de samme vurderinger av de samme produktene. I et samfunnsøkonomisk perspektiv utgjør det betydelige kostnader. Dersom det hos en barnehage- eller skoleeier oppdages at et produkt avviker fra kravene til informasjonssikkerhet, personvern og universell utforming, finnes det per i dag begrensede mekanismer for at denne innsikten spres til andre brukere av løsningen.

Anskaffelser

Felles for anskaffelse av trykte og digitale læremidler er at i begge tilfellene skal den pedagogiske kvaliteten vurderes. Prosessen for å vurdere den kvaliteten er derimot blitt betraktelig mer krevende og mange opplever at de kommer til kort både knyttet til kompetanse og egnede fagsystem for å gjennomføre slike leverandørvurderinger. I tillegg er det store forskjeller i både anskaffelsesprosess og distribusjonskanaler. Mens det før var enkelt å kjøpe gjennom en forhandler, har man nå behov for kontakt direkte med produsentene for å inngå databehandleravtaler, drive leverandørutvikling, få statistikk og brukerstøtte, og man har mindre behov for en aktør som står for fysisk distribusjon. Forhandlere gir en økt kostnad i form av provisjon og vil gi bedre vilkår for store leverandører, og på den måten bidra til å øke de stores konkurransefortrinn.

Mange barnehage- og skoleeiere har begrenset kompetanse på anskaffelsesregelverk, og det er grunn til å anta at det gjennomføres mange ulovlige direkte anskaffelser i markedet uten reell sammenligning med konkurrerende produkter.

I Meld.St.22 (2018-2019) "Smartere innkjøp - effektive og profesjonelle offentlige anskaffelser" understrekes det at gode offentlige anskaffelser er avgjørende for at offentlig sektor skal kunne oppfylle sitt samfunnsoppdrag. Meldingen peker på at kostnadene ved å gjennomføre anskaffelser er høye i Norge, både på oppdragsgiver- og leverandørsiden, og at det er betydelige muligheter for besparelser. Videre fremheves det at dette krever en profesjonalisering av innkjøpene, gjennom blant annet økt satsing på kompetanse, bedre styring, ledelse, organisering og mer samordning. En del mindre oppdragsgivere har ikke nok interne ressurser til å etablere et tilstrekkelig robust innkjøpsmiljø, og det kan derfor være hensiktsmessig å søke løsninger for samarbeid og samordning. Dette er en mulighet som utnyttes i enkelte kommunesamarbeid, men hvor det kan ligge et betydelig potensial innen barnehage- og skolesektoren. Et større innkjøpssamarbeid kan påvirke markedet i negativ retning ved at det kan bli færre tilbydere på sikt, men kan også brukes aktivt til å opprettholde et mangfold av produkter.

Det er betydelige forskjeller på prisene for små og store skoleeiere, der de store kan gjøre felles anskaffelser på vegne av mange skoler og få volumrabatter. I tillegg starter laveste lisensgruppe ofte på et antall elever som overgår mindre skoler og gjør prisene enda høyere.

Barnehage- og skoleeiere har i begrenset grad kompetanse og kapasitet til å drive aktiv leverandørutvikling, for å påvirke utviklingen i den retning praksisfeltet ønsker. Tilsvarende er det vanskelig for små nyetablerte leverandører å finne barnehager og skoler som ønsker å teste ut nye løsninger, for å få tilbakemeldinger og videreutvikle produktene sine.

Mange leverandører klager i dag over divergerende krav i barnehage- og skoleeieres kravspesifikasjoner og etterlyser felles kravspesifikasjoner. Mindre leverandører synes det er problematisk at mange skoleeiere lyser ut anskaffelser som krever et heldekkende tilbud i alle fag på alle trinn.

Mange skoleeiere, -ledere og -lærere ønsker seg bruksbaserte priser for bruk av digitale læremidler, for på den måten å kunne få økt mangfold og mulighet for tilpasset opplæring. Hver skoleeier alene har derimot for liten kraft til å teste ut og fremforhandle slike ordninger. Skoleeiere har tilsvarende liten påvirkning for å få leverandørene til å utveksle data gjennom felles standarder og fellesløsninger, og slike krav havner ofte lavt på listen opp mot pedagogiske og didaktiske vurderinger. Skulle markedet bli uttært er det heller ikke nok at en skoleeier alene øker sine budsjetter for å sikre kvalitet og mangfold i markedet.

Aktuelle tiltaksområder

Finansiering

Etablere og videreutvikle finansieringsordninger for å sikre tilgang til et bredt utvalg av innovativt pedagogisk barnehagemateriell, læremidler og avansert digitalt utstyr av høy kvalitet.

• Evaluere, videreutvikle og eventuelt utvide tilskuddsordningene for tilskudd til pedagogisk barnehagemateriell uten markedsgrunnlag. Dette for å sikre at barnehagene har tilstrekkelig digitalt materiell til bruk i det pedagogiske arbeidet i barnehagen.
• Videreutvikle gjeldende tiltak i form av rammeoverføringer og tilskudd til kjøp av læremidler for å sikre et likeverdig, mangfoldig og godt tilbud til alle elever og lærlinger, tilpasse seg dagens situasjon med endret kostnadsbilde for bruk av læremidler og for å stimulere leverandører til økt variasjon og utnyttelse av de digitale mulighetene i digitale verktøy og læremidler.
• Videreutvikle gjeldende ordninger for å sikre utvikling av læremidler for små elevgrupper eller fag, læremidler til språklige minoritetselever og læremidler for elever med særskilt tilrettelegging som ikke har markedsgrunnlag. Virkemidler som alternative forretningsmodeller, prismodeller og tilskudd.
• I samråd med faglige råd og SRY videreutvikle gjeldende tiltak som gir elever tilgang til simuleringsverktøy for bruk av, eller direkte tilgang til, avansert digitalt utstyr benyttet i arbeidslivet. Tiltak i form av tettere samarbeid med arbeidslivet, f.eks. i form av insitament for utvikling av simuleringsverktøy, samfinansiering, utstyrsmobilitet (såkalte utstyrstorg) og utstyrsdeling.
• Etablere tiltak for å finansiere uttesting av ny teknologi, organisering og praksis, for eksempel tilskuddsordninger rettet mot innovativ bruk av digitale ressurser i barnehage og grunnopplæring

Informasjonssikkerhet, personvern og universell utforming

Bidra til å ivareta barn i barnehagens, elevers og lærlingers rettigheter til informasjonssikkerhet, personvern og universell utforming.

• Utrede hvorvidt en felles delvurdering av digitale læremidler på tvers av barnehage- og skoleeiere er hensiktsmessig og gjennomførbart, samt vurdere eventuelt omfang, innretning, organisering og finansiering. Dette gjelder felles vurdering av læremidlenes informasjonssikkerhet, personvern og universell utforming.
• Styrke veiledningen for hvordan kravene innenfor områdene informasjonssikkerhet, personvern og universell utforming skal tolkes og implementeres i sektoren, slik at barnehage- og skoleeiere kan få rask støtte på spesifikke problemstillinger.

Anskaffelser

Bidra til effektive anskaffelser, økt leverandørutvikling og like vilkår på tvers- av barnehage og skoleeiere.

• Utrede, og eventuelt realisere, en frivillig felles anskaffelsesordning for hele barnehage- og skolesektoren. Anskaffelsen skal sikre lik pris per elev uavhengig av barnehage- og skoleeier til et bredt mangfold av læremidler, med en anskaffelsesmodell som sikrer valgfrihet for lærerne.
• Utrede tiltak for å øke barnehage- og skoleeieres påvirkning på leverandørers utvikling, samt deres mulighet til å teste ut og gi innspill til nye leverandører i markedet.

Forutsetninger

Skal målene for barnehage og grunnopplæring nås, krever dette tilstrekkelige midler til kjøp av læremidler og materiell, både trykte og digitale. Dette er nødvendig for å få det mangfoldet og den kvaliteten i materiell og læringsressurser som må til for å gi barn i barnehage, elever og lærlinger en variert og tilpasset opplæring. Det er viktige å finne ordninger på både kort og lang sikt, for å skape forutsigbarhet.

Fellesløsninger reiser en rekke prinsipielle og juridiske spørsmål som må utredes nøye, blant annet må faren for ansvarspulverisering vurderes og regelverksetterfølgelse må sikres.

Det er avgjørende at tiltakene ikke virker konkurransevridende, men understøtter rettferdig konkurransevilkår og tilrettelegger for innovasjon og nyetableringer. I tillegg er det avgjørende at man følger gjeldende konkurranse- og anskaffelsesregler.

Felles oppgaveløsning må organiseres slik at den styrker barnehage- og skoleeiere ved å gjøre dem i stand til å løse samfunnsoppdraget sitt på en tilfredsstillende måte, samtidig som de opprettholder nødvendig ansvar og tilstrekkelig handlingsrom. I dette inngår at de pedagogiske og didaktiske vurderingene, knyttet til hvilket læremiddel som skal benyttes i ulike læringssituasjoner, gjøres lokalt.

Felles oppgaveløsning krever tett kontakt med praksisfeltet for å reflektere de behov og den praksis som er gjeldende til enhver tid.

En del av de utfordringene dette innspillet trekker frem på barnehage- og skoleområdet er også gjeldende for kommuner på andre sektorområder. Det må avklares hvordan dette håndteres i andre sektorer og med eventuelle tverrsektorielle løsninger.

Det må utformes fellesløsninger som håndterer forholdet til private barnehage- og skoleeiere på en ryddig måte.