Lokal kompetanseutvikling og videreutdanning – svar på oppdrag 2023-013

Forvaltning av dagens statlige ordninger for videreutdanning handler om tilbudsstruktur, systemer for søking, godkjenning og opptak, samt løsninger som ivaretar overføring av midler til eiere og tilbydere av videreutdanning. Kontroll- og rapporteringsrutiner inngår også. Utvalget bak NOU 2022: 13 foreslo å gjennomgå søknads- og oppfølgingssystemet for å tydeliggjøre kriterier og forenkle søknads-, godkjennings- og kontrollrutinene. Dette er fulgt opp i dette oppdraget, der Utdanningsdirektoratet er bedt om å vurdere og foreslå forenklinger og alternative løsninger og modeller for forvaltning av et framtidig system for etter- og videreutdanning.

Det er en del sider ved måten videreutdanningene forvaltes på i dag som bør gjennomgås både med tanke på bedre treffsikkerhet, kapasitetsutnyttelse, forenkling og effektivisering, samt brukervennlighet. Vi vil særlig belyse følgende problemstillinger:

• Det er behov for en helhetlig gjennomgang av videreutdanningstilbudene
• Prosessen med anskaffelse av videreutdanningstilbud bør gjennomgås
• Søknadssystem, oppfølgings- og rapporteringsrutiner må tilpasses
• Det er behov for å gjennomgå og samordne opptakskravene

Helhetlig gjennomgang og dimensjonering av videreutdanningstilbudene

I NOU 2022: 13 blir det foreslått å gjennomføre en helhetlig gjennomgang av alle videreutdanningstilbudene som forvaltes av Utdanningsdirektoratet. Utdanningsdirektoratet støttet en slik gjennomgang i våre faglige vurderinger og anbefalinger etter høringsprosessen.

NOU 2022: 13 foreslo blant annet at det bør opprettes flere regionale videreutdanningstilbud som kan møte lokale behov bedre enn i dag. Videre ble det foreslått å vurdere omfanget av tilbud knyttet til de såkalte kompetansekravfagene og at det opprettes nasjonale tilbud i fag med få deltakere. Andre forslag handlet om at fleksibilitet bør ivaretas ved at det utvikles moduler på 15 og 7,5 studiepoeng og at flere tilbud gjøres digitale. Utvalget foreslo også å øke antallet deltakere som trengs for å sette i gang et tilbud fra fem til ti, unntatt i fag med få deltakere der det opprettes nasjonale tilbud. En gjennomgang skal også inkludere vurderinger av nye videreutdanningstilbud ved fagskolene.

Utdanningsdirektoratet har vurdert den samlede organiseringen av videreutdanningstilbudene, og mener det framover bør være en kjerne av tilbud som opprettes på nasjonalt nivå, samtidig med at det legges til rette for flere regionale tilbud og noe mer fleksibilitet for å møte behov på lokalt nivå enn i dag.

Direktoratet foreslår å innføre en tre-delt ordning for dimensjonering og opprettelse av videreutdanningstilbud: sikre nasjonale tilbud i fag med få deltakere, etablere regionale grunnpakker av tilbud, og et tilskudd til universiteter, høgskoler og fagskoler for å opprette andre tilbud for å møte lokale/regionale behov.

Når det gjelder nasjonale tilbud i fag med få deltakere pekte NOU 2022: 13 på samisk og norsk tegnspråk som eksempler på fag som kan omfattes av en slik ordning. I tillegg bør det vurderes om andre fag/emner skal inngå, for eksempel fremmedspråk.

En løsning med regionale grunnpakker må utredes videre i en prosess der UH blir involvert i sterkere grad enn det som har vært mulig denne våren. Grunnpakker med videreutdanningstilbud på regionalt nivå må konkretiseres med tanke på hvilke tilbud som bør inngå. En slik pakke kan for eksempel bestå av tilbud i fag der det fortsatt er mange lærere som mangler studiepoeng for å kunne undervise i fagene, som norsk, matematikk og engelsk, samt andre prioriterte fag/emner.

I tillegg til nasjonale tilbud i fag med få deltakere, og regionale grunnpakker, vil Utdanningsdirektoratet foreslå at universiteter, høgskoler og fagskoler får tildelt et tilskudd med formål å opprette andre tilbud utfra lokale/regionale behov, for bedre å kunne ivareta fleksibilitet og lokale behov enn i dag.

I en slik tre-delt modell er det naturlig at ansvaret for å kvalitetssikre nasjonale tilbud i fag med få deltakere og tilbudene i de regionale grunnpakkene ligger hos Utdanningsdirektoratet. På den måten kan også nasjonale hensyn og prioriteringer ivaretas, for eksempel i forbindelse med større omlegginger som fullføringsreformen, ny fag- og timefordeling i videregående opplæring og innføring av ny opplæringslov.

Utdanningsdirektoratet støtter forslaget i NOU 2022: 13 om at dagens videreutdanningstilbud gjennomgås, og anbefaler at det etableres en arbeidsgruppe som får i oppgave å stå for denne gjennomgangen. Vi anbefaler at arbeidsgruppen skal foreslå hvilke fag det bør opprettes nasjonale tilbud i og hvilke fag som bør inngå i regionale grunnpakker.

I forbindelse med avklaringer av hvilke fag/emner som skal inngå i et framtidig videreutdanningstilbud (nasjonale tilbud og regionale grunnpakker), bør den nevnte arbeidsgruppen også gjøre vurderinger med hensyn til antall studiepoeng for det enkelte tilbud og hvilken organiseringsform som er mest hensiktsmessig (for eksempel om tilbudet skal være nettbasert, samlingsbasert eller hybrid løsning m.m.).

Når Kunnskapsdepartementet har fattet beslutninger knyttet til forslagene i NOU 2022: 13 om karriereveier, kan det vurderes om det vil være aktuelt å legge eventuelle videreutdanningstilbud knyttet til karriereveier inn i de regionale grunnpakkene.

Anskaffelse av videreutdanningstilbud

Utdanningsdirektoratet mener det kan være gode grunner til å vurdere dagens løsning for anskaffelse av videreutdanningstilbud med sikte på forenkling, særlig for institusjonene som skal utvikle og drifte tilbud.

Med dagens løsning utlyser Utdanningsdirektoratet konkurranse om de nasjonale videreutdanningstilbudene i den såkalte «studiekatalogen» etter lov om offentlige anskaffelser og inngår avtaler med institusjoner i UH-sektoren. Dette innebærer omfattende og ressurskrevende anskaffelsesprosesser. Blant annet kan det for UHs del være uhensiktsmessig å bruke mye tid på å utarbeide gode søknader om tilbud som de kanskje likevel ikke får tilslag på. UH har også pekt på at dagens anskaffelsesordning skaper uheldig konkurranse mellom institusjonene og ikke er egnet til å framme samarbeidsløsninger.

Avtalene om videreutdanningstilbud inngås vanligvis for en 3-års periode, med anledning til å løse ut opsjon om videreføring for hele eller deler av tilbudet for ytterligere 2-3 år. Dette gir god forutsigbarhet både for UH og for deltakere/eiere. For UHs del gir det visshet om hva de skal tilby for en periode over flere år og dermed mulighet for god ressursstyring, spesielt når det gjelder ansatte som skal ha ansvar for tilbudene. For deltakere som skal ta videreutdanning er det også en fordel at de vet at det samme tilbudet vil gå over flere år. Dette gjør det enklere å planlegge for videreutdanning fram i tid. For eierne er det også en klar fordel at de kan ha en lengre horisont når de skal planlegge kompetanseutvikling for sine ansatte.

Når avtaler inngås for flere år om gangen, kan det imidlertid være krevende å respondere på nye behov og prioriteringer. Et eksempel på dette er avtalene om videreutdanningstilbud i norsk, engelsk og matematikk. Disse tilbudene ble dimensjonert for å sikre at flest mulig lærere skulle kunne gjennomføre nødvendig videreutdanning fram mot 2025, da dispensasjonen for manglende studiepoeng i disse fagene skulle utløpe. Da regjeringen besluttet at dette kravet skulle bortfalle, gikk søkningen til disse tilbudene ned, selv om fagene fortsatt er prioritert i søknadsbehandlingen. Konsekvensen er at flere av disse tilbudene må avlyses hvert år på grunn av for få deltakere, med de ulempene dette medfører for studiestedene og for lærere som har ønsket seg til akkurat de tilbudene som blir avlyst. Samtidig har nasjonal prioritering av, og økt søkning til spesialpedagogikk gjort det utfordrende å etablere økt studiekapasitet i spesialpedagogikk på kort varsel.

Det kan derfor være grunnlag for å vurdere om det finnes enklere måter å anskaffe videreutdanningstilbud på, samtidig som behovet for fleksibilitet ivaretas.

Alternativer til dagens anskaffelsesregime kan være enten utlysning av tilskudd til utvikling og drift av videreutdanningstilbud (tilsvarende slik HK-dir gjør i dag) eller å etablere en egen tilskuddsordning for videreutdanning der UH og fagskoler får tildelt midler direkte til etablering av tilbud, uten utlysning. Et tredje alternativ kan være at oppdrag om og midler til oppretting av videreutdanningstilbud inngår som del av oppdraget for universitet og høgskoler i årlige tildelingsbrev.

En tilskuddsordning for videreutdanning må beskrive hvordan midler til UH og fagskoler og eierne skal utbetales og hva de skal brukes til. Med en slik løsning kan midler til utvikling og drift av videreutdanningstilbud utbetales direkte til UH-institusjonene/fagskolene, uten utlysning, i tråd med føringer gitt i forskrift for ordningen. Dette alternativet harmonerer bedre med forskriften for lokal kompetanseutvikling og kan gjøre det enklere å se etter- og videreutdanning i sammenheng.

I dag eksisterer det ulike tilskuddsordninger med til dels overlappende formål og målgrupper i Utdanningsdirektoratet og Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse (HK-dir). Disse bør gjennomgås og samordnes.

Søknadssystem, opptak, oppførings– og rapporteringsrutiner

I NOU 2022: 13 foreslås det at søknads- og oppfølgingssystemet bør gjennomgås for å tydeliggjøre kriterier og forenkle søknads-, godkjennings- og kontrollrutinene. Dette ble fulgt opp i Utdanningsdirektoratets faglige vurderinger og anbefalinger etter høringsprosessen der det slås fast at forvaltningen av videreutdanningstilbudene bør forenkles, for eksempel ved at søking til videreutdanning foregår gjennom institusjonenes egne opptakssystemer og ved at tildeling og rapportering på midler samordnes og gjøres mer forutsigbart.

Når de ulike målgruppene for videreutdanningsordningene søker om å delta i videreutdanning, søker de i dag i direktoratets søknads- og oppfølgingssystem. Søkerne kan enten søke på tilbud i direktoratets studiekatalog eller på såkalt "annet studietilbud", det vil si ordinære studietilbud i UH-sektoren. Etter utløpet av eiernes frist for å prioritere, godkjenne eller avslå søknader starter direktoratets søknadsbehandling. Direktoratet tildeler finansiering av studiene og fordeler de som har søkt på tilbud i studiekatalogen på de ulike tilbudene basert på et sett med nasjonale prioriteringer og kriterier, blant annet av fag og visse kommuner. Deretter kan studiestedene hente ut lister over de som har fått sin søknad godkjent. Universitetene og høgskolene starter så den formelle opptaksprosessen.

Opptaksprosedyrene oppleves som omstendelige for mange, og for både søkere og eiere kan det virke uforutsigbart at godkjenning og tildeling av midler fra Utdanningsdirektoratet ikke betyr det samme som at søkerne er tatt opp til studier.

Fordelen med dagens system er at det er forholdsvis enkelt å ta ut rapporter som viser utviklingsmønstre med hensyn til søkning over tid, det gir god oversikt over hvem som til enhver tid er i gang med videreutdanning, og det gir godt grunnlag for overføring av midler til skoleeierne og studiestedene. Når det gjelder overføring av midler til skoleeierne er det lagt til rette for integrasjon mellom direktoratets systemer for søknad og opptak og tilskuddsutbetaling. For studiestedenes del brukes også tallmateriale i søknads- og oppfølgingssystemet som grunnlag for overføring av videreutdanningsmidler (grunntilskudd og studentavhengig tilskudd), men fortsatt foregår det noe manuell rapportering, blant annet gjelder det rapportering av deltakere utenfor ordningen.

Søknadsprosedyrene bør forenkles, uavhengig av forvaltningsløsning. En alternativ modell kan være at deltakerne søker direkte til det enkelte universitet og høgskole, siden det formelle opptaket likevel gjøres av den enkelte UH-institusjon. UH har gode rutiner for å ivareta dette. Allerede i dag søker om lag 40% av lærerne i videregående opplæring direkte til UH når de søker om å få delta i videreutdanning (de som søker «annet studietilbud»). Det samme gjelder søkere til modulene for lederutdanninger i barnehage og skole, som også søker direkte til UH.

Utdanningsdirektoratet har også vurdert om et aktuelt alternativ kan være å samordne søknadsprosessen med Samordna opptak. Tilbakemeldingen fra flere UH-institusjoner vi har fått innspill fra i løpet av dette arbeidet, er at dette ikke er en god nok løsning, siden søkere kun blir vurdert på formalkompetanse i Samordna opptak. Det medfører en risiko for at motiverte søkere som har en bakgrunn der de enten mangler noen studiepoeng eller har en kombinasjon av realkompetanse og studiepoeng, blir avvist. For å ivareta behovet for fleksibilitet og utøvelse av profesjonelt skjønn i søknadsbehandlingen, og i tillegg ta hensyn til rekrutteringsaspektet på lokalt og regionalt nivå, mener Utdanningsdirektoratet at Samordna opptak ikke er et aktuelt alternativ.

Dersom Utdanningsdirektoratet fortsatt skal ha en rolle i forbindelse med godkjenning av deltakere til videreutdanning, bør uansett søknadsprosedyrene forenkles. En alternativ løsning kan være at eierne får tilsagn om midler slik at de vet hvor mange som kan delta i videreutdanning hvert år. Lokalt bør de da sørge for gode planer som gir forutsigbarhet og langsiktighet.

Det har blitt framhevet som positivt med dagens ordning at de som skal søke videreutdanning og lederne/eierne får god oversikt over de tilbudene som finnes i direktoratets studiekatalog, selv om mange også finner fram til andre tilbud hos UH på egen hånd. For å sikre god oversikt for ulike brukergrupper bør det det legges til rette for videreutvikling av oversikter over aktuelle videreutdanningstilbud.

Vi anbefaler at dagens sentrale søknadssystem i Utdanningsdirektoratet avvikles, og at søkere heller søker direkte til universitet og høgskoler. Dette betinger at søknaden på forhånd er avklart med barnehage- og skoleeier. En endring av søknadsprosedyrene vil medføre behov for endringer med hensyn til rapporteringsrutiner og systemer for pengestrømmer mellom de ulike aktørene. Dette må beskrives nærmere når departementet har tatt stilling til om ansvaret for videreutdanning fortsatt skal ivaretas på sentralt nivå, eller om det skal desentraliseres i større eller mindre grad. En viktig premiss for et framtidig søknads- og oppfølgingssystem må være at det skal være brukervennlig og godt tilrettelagt for brukere på alle nivå, det vil si at det også må tilpasses behovene hos søkere, ledere og eiernivået, samt UH.

Samordning av opptakskrav

I arbeidet med dette oppdraget har vi fått innspill om at det bør foretas en gjennomgang av opptakskravene til videreutdanningsstudiene. Det er det enkelte studiested som har ansvaret for opptaket til sine studier, og slik dette foregår i dag kan deltakere oppleve å få avslag om opptak ved ett studiested, mens de blir godkjent for opptak til tilsvarende studier ved et annet.

I et rekrutteringsperspektiv er det viktig at opptakskravene utformes slik at også lærere med en sammensatt kompetanse, for eksempel lærerutdanning fra utlandet, får mulighet til å søke om videreutdanning. Det bør også vurderes løsninger som sikrer at andre fra «laget rundt» barnet/eleven kan få mulighet for å delta i ulike tilbud for å bli bedre kvalifisert for å jobbe i barnehage og skole.

For videreutdanningstilbud som retter seg mot både lærere og andre i «laget rundt» kan det vurderes om opptakskravene kan differensieres noe, f.eks. ved at slike tilbud krever generell studiekompetanse for opptak, mens «ordinære» videreutdanningstilbud for lærere fortsatt bygger på allerede gjennomført lærerutdanning i kombinasjon med realkompetansevurdering der det er aktuelt.

Utdanningsdirektoratet anbefaler at det etableres en arbeidsgruppe som får i oppgave å gjennomgå og harmonisere opptakskravene til videreutdanninger.

Tilråding

Utdanningsdirektoratet anbefaler følgende endringer i dagens ordning for videreutdanning:

• For å ivareta en bedre balanse mellom langsiktighet og fleksibilitet, og legge til rette for bedre ressursutnyttelse enn i dag, foreslår vi å innføre følgende tre-delte modell for dimensjonering og opprettelse av videreutdanningstilbud:
  • Identifisere fag med få deltakere der det bør opprettes nasjonale tilbud
  • Etablere regionale grunnpakker med videreutdanningstilbud
  • Tildele deler av midlene til UH og fagskoler som et tilskudd for å etablere tilbud i tråd med lokale/regionale behov, for å ivareta fleksibilitet og lokale behov bedre enn i dag. I denne sammenheng bør det vurderes om en aktuell modell kan være å tildele oppdraget om videreutdanning i årlige tildelingsbrev fra KD til universiteter og høgskoler.
• Utdanningsdirektoratet skal kvalitetssikre nasjonale tilbud i fag med få deltakere og tilbudene i de regionale grunnpakkene. Prosessen med anskaffelser gjennomgås med sikte på forenkling og bedre ressursbruk.
• Etablere en arbeidsgruppe for å gjennomgå dagens videreutdanninger, med følgende oppgaver:
  • Foreslå hvilke fag det bør opprettes nasjonale tilbud i (fag med få deltakere/små fag)
  • Foreslå hvilke fag som bør inngå i regionale grunnpakker
• Avvikle dagens søknadssystem der deltakerne søker direkte til direktoratet, og heller la deltakerne søke direkte til universiteter og høgskoler, som også foretar selve opptaket. Alle UH har egne nettsider med informasjon om etter- og videreutdanningstilbud, i tillegg til en samlet oversikt på Utdanning.no.
• Endre tildelingskriterier for tilskudd til barnehage- og skoleeier slik at eiere kan få tilskudd til deltakere i videreutdanning, uavhengig av om deltakerne avlegger studiepoeng (tar eksamen).
• Etablere en arbeidsgruppe for å utarbeide felles opptakskriterier til videreutdanninger.
• Gjennomgå og samordne tilskuddsordninger som har overlappende formål og målgrupper i Utdanningsdirektoratet og Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse (HK-dir).