Lokal kompetanseutvikling og videreutdanning – svar på oppdrag 2023-013

Oppdragsbrevet slår fast at en framtidig forvaltningsløsning skal:

• bygge opp under utviklingen av et helhetlig system for etter- og videreutdanning på en slik måte at det bidrar til lokalt handlingsrom og i størst mulig grad ivaretar vurderinger av lokale behov for kompetanseutvikling
• bidra til forutsigbarhet for eiernivået og bidra til at kollektive og individuelle kompetanseutviklingstiltak bedre kan ses i sammenheng og forsterke hverandre
• bidra til forenkling og samordning av forvaltningen av kompetanseutviklingstiltak for barnehage- og skoleeier, herunder forenkling og samordning av søknads- og rapporteringsprosedyrer

I tillegg til føringene i oppdragsbrevet og tidligere arbeid og utredninger som vist til innledningsvis, bygger alle vurderinger.

Barnehage- og skoleeiers ansvar for kvalitets- og kompetanseutvikling i lov og regelverk

Barnehage- og skoleeiere har det overordnede ansvaret for kvaliteten i tilbudet i barnehagen og kvaliteten på opplæringen i skolen. Det er barnehageloven med forskrifter som definerer kvaliteten i barnehage. I barnehageloven er det en eierplikt å ha ansvar for kvalitet og kompetanse i sin(e) barnehage(er). Det er kommunen som lokal barnehagemyndighet som skal påse at dette blir ivaretatt. For skole er dette ansvaret presisert i nåværende opplæringslov §13-3e Plikt for kommunen og fylkeskommunen til å arbeide med kvalitetsutvikling, og framtidig opplæringslov §17-12, andre ledd, Skolefagleg kompetanse og kvalitetsutvikling. I tillegg til opplæringsloven er forskrifter som læreplanverket LK20 og LK20 S førende.

Kapittel 25 Internkontroll i kommuneloven gjelder både for barnehage og skole. Kommuner og fylkeskommuner skal ha internkontroll med administrasjonens virksomhet for å sikre at lover og forskrifter følges. Kommunedirektøren i kommunen og fylkeskommunen er ansvarlig for internkontrollen.

Statlige ordninger for kompetanseutvikling skal bygge opp under det ansvaret barnehage- og skoleeier har i henhold til lov- og regelverk. Nasjonale føringer, reformer, lovendringer og endringer i rammeplan og læreplan vil naturlig føre til nye og endrede kompetansebehov, som både kan bety at det bør opprettes nye tilbud om videreutdanning, og at endringer naturlig fører til nye behov for barnehage- og skoleutvikling.

Kvalitetsutviklingsutvalget skal levere sin hovedinnstilling i oktober 2023. I sin delinnstilling NOU 2023: 1 Kvalitetsvurdering og kvalitetsutvikling i skolen — et kunnskapsgrunnlag, konkluderer utvalget blant annet med at vi i dag har et system med en overvekt av kvantitativ styringsinformasjon, og at det er behov for å utvikle flere og bedre kvalitative kilder. Anbefalingene fra utvalget, og oppfølging av utvalgets forslag, vil kunne få betydning for arbeidet med etter- og videreutdanning, som må ha god sammenheng med det helhetlige kvalitetsarbeidet i barnehage og skoler.

Videreutvikling av partnerskap

Likeverdige partnerskap mellom barnehage, skole, universitet og høgskole er foreslått som et prinsipp for et framtidig system for kompetanse- og karriereutvikling i barnehage og skole i NOU 2022: 13 Med videre betydning. Nasjonalt råd for lærerutdanning (NRLU) publiserte en egen rapport om partnerskap i 2020 (Partnerskap i lærerutdanningene – et kunnskapsgrunnlag), som både drøfter begrepene og kartlegger ulike former for partnerskap. Rådet valgte en vid tilnærming som omfavner et bredt sett med partnerskapsformer for å ivareta variasjonsbredden i lærerutdanningenes arbeid med partnerskap.

Partnerskap omhandles også i evalueringer av ordningene for lokal kompetanseutvikling, og behovet for å videreutvikle partnerskapene framkommer tydelig i høringsinnspillene til NOU 2022: 13. Partnerskap er et relativt nytt felt, også forskningsmessig, og det framkommer flere utfordringer i å etablere og arbeide i likeverdige partnerskap. Det er samtidig en generell sterk støtte blant partene i sektoren, i høringsinnspillene og i evalueringsrapportene til å videreutvikle partnerskap, som har som formål både å utvikle en mer forskningsinformert praksis i barnehage og skole, og en mer praksisrelevant lærerutdanning.

Denne rapporten bygger videre på partnerskap som et prinsipp i barnehage- og skoleutvikling. Utdanningsdirektoratet legger til grunn en bred forståelse av partnerskap: partnerskap kan ta mange former og omhandle barnehage- og skoleutvikling i vid forstand. Det vil si at partnerskap innebærer mer enn samarbeid om praksis for studenter (som er lov- og forskriftsfestet), og mer enn samarbeid mellom UH-sektoren og utpekte universitetsbarnehager- og skoler.

Partnerskap med lokal UH-institusjon

Det er et overordnet mål i ordningen å styrke kunnskap og kompetanse som bidrar til et likeverdig tilbud og fremmer utvikling, læring og trivsel hos alle barn og unge, og sikre at samiske perspektiver blir ivaretatt i barnehage og skole. Målet er styrket kollektiv kompetanse i barnehager og skoler ut fra lokale behov, gjennom partnerskap med universitet eller høyskole. Samtidig skal partnerskap mellom universiteter eller høyskoler og praksisfeltet også bidra til å styrke lærerutdanningene.

Da den desentraliserte ordningen for kompetanseutvikling i skole ble etablert i 2017, var hovedregelen at partnerskap skulle inngås med lokal/regional UH-institusjon. Retningslinjene for ordningen ble myket opp i 2021 slik at det nå ikke lenger er en hovedregel om å bruke lokal/regional UH. Endringen skjedde fordi det ikke alltid var samsvar mellom barnehagene og skolenes lokale behov og den kompetansen den lokale UH-institusjonen kunne tilby. For eksempel ønsket mange å samarbeide med de nasjonale sentrene som er plassert ulike geografiske steder i landet.

Vi har i løpet av arbeidet med dette oppdraget fått tilbakemeldinger om at dette noen steder fører til uintenderte konsekvenser, blant annet at kommuner noen steder bruker midlene til å innhente kompetansetilbud hos UH som lettere kan tilby det de ønsker. Utdanningsdirektoratet er i denne sammenhengen opptatt av å tydeliggjøre formålet med ordningen/e, som er å videreutvikle likeverdige partnerskap. Vi har blant annet fått innspill om at lokal/regional UH bør være involvert i vurderingen av hvilke andre kompetansemiljøer som kan være aktuelle, dersom lokal/regional UH ikke har den kompetansen det er behov for. Vi har også fått innspill om at det flere steder er behov for å utvikle partnerskap med nettverk av mindre enheter, for eksempel nettverk av små kommuner og/eller kommuner som har flere små enheter, og at det er behov for å styrke kapasiteten til å utvikle slike partnerskap.

Når det gjelder særlig fag- og yrkesopplæringen og kompetanseløftet, er flere samarbeidspartnere enn UH-sektoren relevante, blant annet fordi det er få UH-institusjoner som har yrkesfaglærerutdanning, og fordi lokalt og regionalt arbeidsliv, fagskoler og andre kompetansemiljøer er relevante partnere i kompetanseutvikling. Vi legger til grunn at likeverdige partnerskap med UH-sektoren fortsatt skal være kjernen i de statlige ordningene for lokal kompetanseutvikling og at det samtidig skal være rom for langsiktige partnerskap med andre parter der det er naturlig og relevant.

Sterkere vektlegging av kollektiv kompetanseutvikling og bedre sammenheng mellom etter- og videreutdanning

I den videre utviklingen av ordningene vil vi vektlegge behovet for kollektiv kompetanseutvikling, både i hele kollegiet, i deler av kollegiet og i nettverk mellom kommuner, barnehager og skoler. Det har i de senere årene vært satset mye fra nasjonale myndigheter på videreutdanning, mens kunnskapsgrunnlaget, blant annet i NOU 2022: 13, viser til at det er behov for en mer helhetlig og balansert tilnærming til kompetanseutvikling, også når det gjelder fordeling av midler. Det er også viktig at ordningene legger til rette for deltakelse av flere målgrupper, herunder ansatte i SFO, PPT, kulturskole og voksenopplæringen, og at ordningene tar høyde for at kommunene i stadig større grad organiserer seg slik at oppvekstfeltet ses under ett, og at behovet øker for tverrsektorielle kompetanseutviklingstiltak og opplegg som kan inkludere ansatte i andre yrkesgrupper – «laget» rundt barnet og eleven.

I tråd med oppdragsbrevet, vil direktoratet legge vekt på å utvikle en sterkere sammenheng mellom kollektiv og individuell kompetanseutvikling (etter- og videreutdanning) på følgende måter:

1. en bedre mulighet for barnehage- og skoleeier til å kunne planlegge etter- og videreutdanning langsiktig og i sammenheng, sammen med UH-sektoren og andre aktuelle partnere. Det bør innføres muligheter for treårige kompetanseplaner og tilsagn om midler for tre år, jf forslag i NOU 2022: 13. Det bør også vurderes om statsforvalter og/eller samarbeidsforum bør ha en mer strategisk rolle i å planlegge etter- og videreutdanning bedre i sammenheng enn i dag.
2. at flere videreutdanningstilbud kan legges til rette slik at flere deltakere fra samme barnehage og skole kan delta, uavhengig av om de avlegger studiepoeng (tar eksamen). Deltakelse i videreutdanningstilbud kan dermed ikke være like tett knyttet til kravet om å avlegge studiepoeng som i dag, men gi rom for bredere deltakelse knyttet til lokale behov. Dette innebærer at det må åpnes for at midler til å dekke vikarutgifter kan tildeles på grunnlag av deltakelse i videreutdanningstilbud og ikke kun for avlagte studiepoeng, som i dag.
3. ved å innføre en tre-delt ordning for dimensjonering og opprettelse av videreutdanningstilbud, der én del omfatter et tilskudd til UH/fagskole til å kunne opprette tilbud i tråd med lokale og regionale behov.

Ordninger som har grunnutdanning og rekruttering som formål bør vurderes separat

Utdanningsdirektoratet forvalter i dag flere ordninger som har grunnutdanning (barnehagelærer- og lærerutdanning) og rekruttering som formål.

Direktoratet forvalter utdannings- og rekrutteringsstipend, som innebærer stipend for å ta PPU og PPU-Y og yrkesfaglærerutdanning. Fra 2021 er også stipend til ferdigstilling av tidligere påbegynt, men ikke fullført lærerutdanning, og stipend til minoritetsspråklige lærere inkludert i denne ordningen. Samlet budsjett til utdannings- og rekrutteringsstipendene er på om lag 100 millioner kroner årlig.

Utdanningsdirektoratet forvalter også tilskudd til Arbeidsplassbasert barnehagelærerutdanning (ABLU), som er en modell der ansatte i barnehagen kan ta barnehagelærerutdanning som deltid, og der størstedelen av utdanningen er lagt til egen arbeidsplass. Målgruppene for dette tilbudet er assistenter og barnehage- og ungdomsarbeidere som er ansatt i barnehagen, og ordningen har et rekrutteringsperspektiv. Innenfor tilskuddsordningen for lokal kompetanseutvikling, regional ordning for barnehage, kan samarbeidsforum prioritere en tildeling der inntil 30 % av midlene kan benyttes til bl.a. grunnutdanning som barne- og ungdomsarbeider og som barnehagelærer.

I modellene som skisseres for forvaltning av ordningene for etter- og videreutdanning, har vi valgt å holde tiltak som handler om grunnutdanning og rekruttering utenfor. Disse tiltakene bør heller ses i sammenheng med andre tiltak som har rekruttering og fleksibel grunnutdanning som formål, for eksempel tiltak som forvaltes av Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse (HK-dir) og Lånekassen. Det er også viktig at disse tiltakene kan få selvstendig oppmerksomhet og brukes mer aktivt inn i rekrutteringsarbeid, særlig sett i sammenheng med den varslede strategien for rekruttering i lys av årets søkertall til lærerutdanningene. Flere av tiltakene er i dag lite kjent i sektor, og i tillegg er det noen problemstillinger knyttet til disse ordningene, for eksempel i grenseflatene mellom disse studentene og ordinære studenter som tar samme lærerutdanning med lån fra Lånekassen. Vi mener disse tiltakene bør vurderes i en helhet som har rekruttering som formål, og der en videre utvikling av tiltakene vurderes i denne sammenhengen, og ikke i sammenheng med etter- og videreutdanning.