Lokal kompetanseutvikling og videreutdanning – svar på oppdrag 2023-013

I NOU 2022: 13 ble det foreslått å slå sammen dagens ordninger for lokal kompetanseutvikling til én felles tilskuddsordning for barnehage- og skoleutvikling, for bedre å legge til rette for helhetlig planlegging lokalt, og å redusere tidsbruk knyttet til søknader/behovsmeldinger og rapportering til flere parallelle og til dels overlappende ordninger. I høringsprosessen kom det innspill fra flere instanser om heller å opprette to separate tilskuddsordninger i stedet for en felles tilskuddsordning for hele grunnopplæringen: en egen tilskuddsordning for barnehage og grunnskole (se kapittel 5), og en egen tilskuddsordning for videregående opplæring. Innspillene viser til at dette vil være mer hensiktsmessig siden to ordninger følger ansvarsdelingen til kommunene og fylkeskommunene. Også høringsuttalelsen fra KS foreslo dette som en primær løsning. Noen fylker ønsket å beholde den separate tilskuddsordningen for fag- og yrkesopplæring, og viser til at det er en risiko for at behovene til fag- og yrkesopplæring vil bli nedprioritert i en felles ordning.

Utdanningsdirektoratets vurdering var å følge opp anbefalingen om to separate ordninger, der den ene er en felles tilskuddsordning for kompetanseutvikling i videregående opplæring. Direktoratet foreslår i denne rapporten å etablere en slik ordning ved å slå sammen en forholdsmessig andel av midlene i desentralisert kompetanseutvikling for skole og midlene i tilskuddsordningen for fag- og yrkesopplæring. En forholdsmessig andel av midler fra Kompetanseløftet bør også legges inn i ordningen. Hovedbegrunnelsen er å legge bedre til rette for at skoleeier skal kunne planlegge helhetlige og felles kompetansetiltak for lærere i studieforberedende og yrkesfaglige utdanningsprogram. Ved å inkludere midler til Kompetanseløftet blir også andre grupper ansatte – «laget rundt eleven og lærlingen» naturlig inkludert. En felles ordning for videregående opplæring vil også betydelig forenkle forvaltningen på skoleeiernivå.

Inkludere midler til videreutdanning som hovedmodell for videregående opplæring

Utdanningsdirektoratet har i tillegg vurdert om en relativ andel av midlene til videreutdanning bør inngå i en samlet tilskuddsordning for kompetanseutvikling for videregående opplæring. Denne modellen vil langt på vei tilsvare modell 3 i NOU 2022: 13 (side 129-130), og er løftet fram i flere høringsinnspill som en god modell. Modellen vil bygge opp under formålet om at lokalt nivå bør få bedre muligheter til å planlegge etter- og videreutdanning i sammenheng enn i dag. En samlet tilskuddsordning innebærer blant annet at det er de lokale samarbeids- og beslutningsorganene som beslutter hvor mye av tilskuddsordningen som skal benyttes på hhv etter- og videreutdanning. Slik kan vi legge til rette for best mulig tilpasning av de statlige ordningene for kompetanseutvikling til lokale behov, og gi bedre muligheter for å planlegge og gjennomføre etter- og videreutdanning i sammenheng. Alternativt, dersom det er ønskelig å gi føringer for en fordeling av midler til hhv etter- og videreutdanning, kan det legges inn føringer for dette i retningslinjer for ordningen, for eksempel ved å angi at en viss prosentandel av midlene bør gå til videreutdanning. Disse modellene vil gi mer fleksibilitet til å imøtekomme lokale behov enn dagens ordning, der midlene bevilges over ulike kapitler og poster på statsbudsjettet, og der det ikke er mulig å omdisponere midler mellom ordningene.

En bedre sammenheng mellom etter- og videreutdanning handler både om å legge til rette for planlegging i tråd med det helhetlige ansvaret skoleeier/fylkeskommunen har for kompetanseutvikling, og for at deltakere kan delta på samme kompetanseutviklingstiltak, uavhengig av om de avlegger studiepoeng (tar eksamen) eller ikke. Dette kan støtte opp under målet om kollektive læringsprosesser. Mindre detaljstyring fra staten kan også gi større rom for å planlegge felles kompetanseutviklingstiltak på tvers av dagens ordninger og større rom for å beslutte deltakelse på lokalt nivå i tråd med lokale behov.

En alternativ løsning kan være å invitere fylkeskommunene til en frivillig utprøving av denne ordningen som et første skritt, for å samle erfaringer før den innføres for alle fylkene.

Denne modellen må ses i sammenheng med forslaget om en endret forvaltning av dagens videreutdanninger, jf kapittel 3, både for å få til en bedre dimensjonering og lokal forankring av videreutdanningstilbudene, med regionale grunnpakker av tilbud, og en større fleksibilitet i å kunne opprette (og nedlegge) tilbud i tråd med lokale/regionale behov.

Å innføre en modell for videregående opplæring som også inkluderer videreutdanning, vil blant annet innebære at det må være fylkeskommunen som beslutter hvem som skal delta, og at ikke direktoratet godkjenner hver enkelt deltaker og knytter refusjon av midler tett opp til avlagte studiepoeng som i dag.

Midlene fordeles med utgangspunkt i en 50/50-fordeling mellom universiteter og høgskoler/fagskoler og fylkeskommunen. Fylkeskommunenes andel av midlene kan benyttes til vikarutgifter ved fravær til videreutdanning og samarbeid med andre parter, for eksempel private aktører innenfor fag- og yrkesopplæring.

Som en grunnregel i denne ordningen bør fylkeskommunen bidra med en egenfinansiering på 30 prosent av det totale tilskuddet. Egenfinansieringen kan brukes til å dekke deler av vikarutgiftene ved fravær og koordinator- og utviklingsressurser.

Som i dag, vil det være behov for god og presis informasjon og rapportering fra fylkeskommunene om hvordan midlene i tilskuddsordningen er benyttet til formålet. Som oppfølging av beslutningene knyttet til et framtidig system for etter- og videreutdanning, bør vi foreta en samlet vurdering av behov for rapportering, evalueringer og styringsinformasjon, jf. kapittel 6.

Forvaltning av ordningen legges til fylkeskommunen

Flere høringsinnspill foreslo å legge forvaltningen av ordningen til fylkeskommunen, som er tilsvarende dagens ordning for fag- og yrkesopplæring. Dette vil innebære at statsforvalteren ikke har en egen rolle i å innstille, beslutte tildeling av midler eller fordele midler til fylkeskommunene i ordningen. Utdanningsdirektoratet støtter denne løsningen. Fylkeskommunene har god kapasitet og kompetanse. Å få et helhetlig ansvar for forvaltning av de statlige midlene til kompetanseutvikling, vil også bygge opp under den strategiske rollen fylkeskommunen har som regional utviklingsaktør. Fylkeskommunene kan dermed se en felles ordning i sammenheng med sitt overordnede ansvar for videregående opplæring, og enklere planlegge og gjennomføre helhetlige tiltak. Det blir også enklere for fylkeskommunene å benytte kompetansemidlene i sammenheng med lokale strategier for samarbeid med regionalt næringsliv inn mot fag- og yrkesopplæringen. Det presiseres at det er fylkeskommunens ansvar å legge til rette for at også private skoler blir omfattet av kompetansetiltak.

Fylkeskommunene har organisert forvaltningen av de statlige kompetansemidlene ulikt i dag. I enkelte fylker ligger ansvaret samlet i skoleadministrasjonen, mens andre har lagt ansvaret for tilskuddsordningen for yrkesfag til administrasjonen for opplæring i bedrift. Hvilken administrativ enhet i fylkeskommunen som har ansvaret for tilskuddsordningen, får følger for hvordan ordningen blir organisert og implementert. Det er også variasjon i hvordan de kartlegger lokale kompetansebehov (Fafo, 2022). Fylkeskommunene må selv finne fram til den organiseringen som fungerer best lokalt, men målet må være å få til mest mulig helhetlige og langsiktige kompetanseutviklingstiltak.

Partnerskap og stor fleksibilitet for fag- og yrkesopplæringen

Partnerskap med universitet og høgskole vil fortsatt være sentralt i ordningen, jf. omtale i kapittel 2. UH-sektoren og lærerutdanningene er sentrale aktører og partnere i kompetanseutvikling i videregående opplæring. Fylkeskommunene har imidlertid behov for et bredere sett med aktører og samarbeidspartnere, særlig inn mot fag- og yrkesopplæringen. Retningslinjene for ordningen må derfor være åpne og fleksible nok til at fylkeskommunene kan samarbeide med flere aktører, primært innenfor egen region. Et hovedprinsipp skal være at samarbeid om kompetanseutvikling bør være langsiktig, for eksempel langsiktige planer for samarbeid med lokalt arbeidsliv om hospitering, kompetanseutvikling for instruktører og faglige ledere, i tillegg til langsiktige partnerskap med UH-sektoren. I flere tilfeller vil også fagskoler og fylkeskommunen selv være viktige kompetansemiljø.

Tilråding

Utdanningsdirektoratets forslag til en egen tilskuddsordning for kompetanseutvikling for videregående opplæring innebærer følgende:

• Dagens tilskuddsordning for fag- og yrkesopplæring (dekomp y)
• En relativ andel midler fra tilskuddsordningen for kompetanseutvikling i skole (dekomp)
• En relativ andel midler fra kompetanseløftet
• En relativ andel midler til videreutdanning
  • Sekundært kan fylkeskommunene inviteres til å frivillig prøve ut en ordning der midler til videreutdanning inkluderes, for å samle erfaringer med en slik helhetlig ordning før det eventuelt besluttes å innføre den for alle fylkeskommunene
• Fylkeskommunene får ansvar for å forvalte ordningen
• Midlene fordeles med utgangspunkt i en 50/50-fordeling mellom universiteter og høgskoler og fylkeskommunen. Fylkeskommunenes andel av midlene kan eksempelvis benyttes til vikarutgifter ved fravær til videreutdanning og samarbeid med andre parter, for eksempel private aktører innenfor fag- og yrkesopplæring.
• Det innføres en hovedregel i ordningen om 30 prosent egenfinansiering fra fylkeskommunene. Egenfinansieringen kan brukes til å dekke deler av vikarutgiftene ved fravær og koordinator- og utviklingsressurser.