Lokal kompetanseutvikling og videreutdanning – svar på oppdrag 2023-013

NOU 2022: 13 Med videre betydning foreslo én felles tilskuddsordning for barnehage- og skoleutvikling og en videre evaluering av oppfølgingsordningen. Utdanningsdirektoratet har i sine faglige vurderinger og anbefalinger, oversendt KD 30. mars d.å., i stedet foreslått å innlemme oppfølgingsordningen i tilskuddsordningen for barnehage- og skoleutvikling, og å inkludere mekanismer for å utjevne kvalitetsforskjeller i ordningen.

Under har vi skissert en tilskuddsordning der midlene til oppfølgingsordningen er inkludert. Vi tar også utgangspunkt i at tidligere desentralisert ordning skole (grunnskole), regional ordning og kompetanseløftet (barnehage og grunnskole) inngår i den nye tilskuddsordningen for barnehage- og skoleutvikling.

Kompetanseløftet for spesialpedagogikk og inkluderende praksis ble innført i 2020, med forutsetning om at midlene til kompetanseløftet skulle trappes opp årlig til og med 2024. Fra 2025 skal kompetanseløftet være en varig ordning. Målet med kompetanseløftet er at ansatte i barnehager, skoler, PP-tjenesten og det øvrige laget rundt barn og elever skal bygge kompetanse til å forebygge utenforskap, fange opp utfordringer og gi et inkluderende og tilpasset pedagogisk tilbud til alle, inkludert de som har behov for særskilt tilrettelegging. Erfaringer viser at det er et stort behov for kompetanseutvikling på dette området, og at dette vil vedvare. Vi anbefaler at kompetanseløftet inkluderes i en felles tilskuddsordning. Det blir viktig å vurdere hvordan det fortsatt kan legges til rette for prioritering av midler til spesialpedagogikk og inkludering innenfor tilskuddsordningen, samt ivareta de tverrsektorielle ambisjonene knyttet til utsatte barn og unge.

Identifisering av kommuner med behov for ekstra oppfølging

Oppfølgingsordningen ble innført i 2017 som en del av kompetansemodellen, sammen med desentralisert ordning for kompetanseutvikling og innovasjonsordningen. Ordningen skal bidra til at kommuner med svake resultater på sentrale områder i opplæringen over tid, får støtte til å bedre elevenes læringsmiljø og læringsresultater.

I dag identifiserer Utdanningsdirektoratet inntil 40 kommuner annethvert år til deltakelse i oppfølgingsordningen. Dette gjøres på bakgrunn av et indikatorsett som består av 11 indikatorer på elevenes læringsmiljø og læringsutbytte. Kommunene deltar i tre år; først en ettårig forfase og deretter en toårig gjennomføringsfase. Kommuner som identifiseres i ett uttrekk kan ikke identifiseres i påfølgende uttrekk.

Vi foreslår å gå bort fra en slik type identifisering av kommuner som har behov for ekstra oppfølging, og foreslår at ansvaret for å vurdere hvilke kommuner (kommuner som barnehagemyndighet og kommuner som barnehage- og skoleeier) som har særlig behov for oppfølging overføres fra Utdanningsdirektoratet til statsforvalter. Denne vurderingen bør skje på bakgrunn av en helhetlig vurdering basert på et bredt sett datakilder. Statsforvalter har god kunnskap om sine kommuner gjennom blant annet tilsyn, risikovurderinger, ulike datakilder og lokal kjennskap.

Fleksibel innsatsperiode

Innsatsperioden er i dag tre år for alle kommuner som deltar i oppfølgingsordningen. Ved å gi statsforvalter ansvaret for å identifisere kommuner med kvalitetsutfordringer og med behov for ekstra bistand, mener vi at det også er naturlig å åpne for større grad av differensiering av innsatsperioden for kommuner som får ekstra støtte. Utfordringene i kommunene er ulike, og noen kommuner vil ha behov for mer kortvarig eller langvarig støtte enn andre. Statsforvalter er best egnet til å vurdere lengden på innsatsperioden sammen med kommunene det gjelder.

Støtte og veiledning

Virkemidlene i dagens oppfølgingsordning er først og fremst veiledning og midler til støtte for ulike kompetanseutviklingstiltak. Midlene benyttes i dag hovedsakelig til styrking av ressurspersoner i egen kommune og til kjøp av faglig støtte og veiledning fra universiteter og høgskoler, i motsetning til i tilskuddsordningen der eierne inngår partnerskap med UH. Veiledningen skjer ved hjelp av statsforvaltere og veiledere som har god kjennskap til regionen og er hovedsakelig tilknyttet UH-sektoren eller arbeider i praksisfeltet. Et annet viktig virkemiddel er at kommuner i oppfølgingsordningen prioriteres for deltakelse i de statlige videreutdanningsordningene.

Fram til 2020 var det Veilederkorpset som ga kommunene veiledning. Etter 2020 var det ønskelig at oppfølgingsordningen i større grad skulle benytte eksterne veiledere med lokal forankring for å bygge bedre og mer bærekraftige strukturer lokalt, og få en tettere tilknytning til det ordinære kvalitetsutviklingsarbeidet i de øvrige tilskuddsordningene. Denne logikken bør videreføres. Det er viktig at relevant veiledningskompetanse bygges lokalt og regionalt og er tilgjengelig for kommunene i deres ordinære kvalitetsutviklingsarbeid. Det bør vurderes om en eventuell koordinator/utviklingsveileder skal ha et særskilt ansvar for å følge opp kommuner med særlig behov for støtte og veiledning som en viktig del av sitt mandat.

I dag omfatter oppfølgingsordningen kommuner og primært skoler. Ved å innlemme oppfølgingsordningen i tilskuddsordningen vil også små, private eiere og flere barnehager kunne få ekstra veiledning og støtte. Statsforvalter har en sentral rolle i de ulike ordningene i dag, men dette skjer på ulike måter med ulike roller, ansvar og oppgaver. Ved å innlemme mekanismer i tilskuddsordning for lokal kompetanseutvikling i barnehage og skole som erstatter og ivaretar funksjonen til oppfølgingsordningen, mener vi det vil styrke statsforvalterens mulighet til å se de ulike virkemidlene i sammenheng, og med det bidra til å legge til rette for en større grad av helhet i kommunenes kvalitetsutviklingsarbeid. En slik løsning vil også gjøre det mulig for statsforvalter å se virkemidler i sammenheng på tvers av fagområder, for kommuner som har behov for støtte og oppfølging på flere områder av virksomheten.

Utdanningsdirektoratet anbefaler at statsforvalter kan benytte inntil 10 prosent av midlene i en ny tilskuddsordning til støtte og oppfølging av de kommunene som har størst behov.

Organisering og forvaltning av tilskuddsordningen kvalitetsutvikling i barnehage- og skole

Utdanningsdirektoratet anbefalte i sine faglige vurderinger og anbefalinger, oversendt KD 30. mars d.å., å vurdere organisering og forvaltning av tilskuddsordningen, kanaler for tildeling av midler, samarbeidsforum, kompetansenettverkenes oppgaver og statsforvalters rolle samtidig som partsdeltakelse sikres.

I høringen kom det sprikende uttalelser til forslaget om én felles tilskuddsordning og framtidig organisering av ordningen. I mange tilfeller var innspillene om organisering og forvaltning basert på lokale erfaringer med universitet og høgskole (UH), statsforvalter og samarbeidsforum i eget fylke. Siden tilskuddsordningen for lokal kompetanseutvikling i barnehage og grunnopplæring er desentralisert, er det naturlig at det basert på lokale behov har utviklet seg ulik praksis og noe ulik tolkning av statsforvalters og samarbeidsforums rolle og oppgaver. Det viktige er at ordningen ivaretar likeverdige muligheter til deltakelse i ordningen over tid, ikke nødvendigvis at det er lik praksis på tvers av fylkene. Endringene i tilskuddsordningen må ivareta dette perspektivet.

Tilskuddsordningen for lokal kompetanseutvikling i barnehage og grunnopplæring fikk nye retningslinjer i 2021, og dét, sammen med fylkessammenslåingen i 2020, førte til justeringer i praksis og etablering av nye samarbeidsfora. Temanotatet fra evalueringen av desentralisert ordning (OsloMet 2023) hevder at praksis er i positiv endring.

Samarbeidsforum og statsforvalters oppgaver

Utdanningsdirektoratet har fått mange henvendelser om at det er for tidlig å legge ned samarbeidsforum nå som mange fylker etter hvert har etablert gode samarbeidsformer og ønsker å videreutvikle disse. Vi foreslår derfor at samarbeidsforum videreføres og utvikles videre. Partsrepresentasjonen opprettholdes, og det presiseres i retningslinjene at det vil være mulig å velge representanter for de sentrale aktørene slik at samarbeidsforumene ikke blir så omfangsrike. Mange fylker har i dag etablert arbeidsutvalg/arbeidsgrupper som forbereder møtene i samarbeidsforum, og dette avlaster samarbeidsforum.

Evaluering og tilbakemeldinger tyder på at det å fordele midler har vært en krevende oppgave for samarbeidsforumene, og en del forum har delegert oppgaven til kompetansenettverkene i eget fylke. NOU 2022:13 Med videre betydning støttet forskerne (OsloMet), som anbefalte å gi nettverkene en tydeligere rolle i ordningene, særlig som arena for partnerskap med universiteter og høgskoler. Selv om alle fylker har kompetansenettverk, er de ikke likt organisert eller har lik sammensetning. Mange nettverk mangler partsrepresentasjon. I stedet for formaliserte kompetansenettverk foreslår Utdanningsdirektoratet at statsforvalter får oppgaven med å innstille til fordeling av midler basert på prinsipper som samarbeidsforum utarbeider. Samarbeidsforums hovedoppgaver vil da være å utarbeide en langsiktig plan for kompetanseutvikling og prinsipper for fordeling av midler i tilskuddsordningen.

I dag er statsforvalter sekretariat for samarbeidsforum i tillegg til å være tilskuddsforvalter. Utdanningsdirektoratet anbefaler at begge disse rollene videreføres.

Samisk samarbeidsforum

Utdanningsdirektoratet støtter at det opprettes et samisk samarbeidsforum. NOU 2022:13 Med videre betydning anbefalte at et slikt samarbeidsforum skulle ligge til Statsforvalter i Nordland. I dagens retningslinjer står det at kjennetegn på måloppnåelse er blant annet at samiske perspektiver er ivaretatt i de lokale prioriteringene av kompetansebehov, det er uenighet blant flere sentrale aktører i forslaget om hvor ansvaret for samarbeidsforumet bør legges. I høringen framkom det ønsker om at samarbeidsforumet skulle legges til andre fylker (Oslo, Troms, Finnmark). Nasjonalt senter for samisk i opplæringa slutter seg til flere av høringsinstansene og mener det bør gjøres en nærmere utredning av hvem som skal ha ansvaret for samarbeidsforumet, og skriver at de ser det som naturlig at de blir en part i et felles nasjonalt samarbeidsforum for samiske skoler og barnehager. Endelig beslutning om hvor samarbeidsforumet skal ligge anbefaler vi tas av KD i dialog med sentrale aktører.

Differensiere mellom kommuner basert på kapasitet

På samme måte som for tilskuddsordningen for videregående opplæring, vil vi foreslå å vurdere å gi de kommunene som har kapasitet til å ta ansvaret og som selv ønsker det, prøve ut en ordning der de får tildelt en relativ andel av de statlige midlene til videreutdanning. Kommunene får dermed et helhetlig ansvar for å planlegge og gjennomføre etter- og videreutdanning, basert på vurdering av lokale behov og nasjonale føringer, og i partnerskap med universitet og høgskoler. Direktoratet foreslår å legge opp til en frivillig utprøving i kommuner med tilstrekkelig kapasitet, for eksempel kommuner i storbynettverket.

Kjeder med barnehager og skoler i flere fylker

I tilskuddsordningen for lokal kompetanseutvikling i barnehage og grunnopplæring må private kjeder med barnehage- og skoler i flere fylker i dag levere behovsmelding til ulike samarbeidsforum. I og med at det har utviklet seg ulik praksis på tvers av samarbeidsforumene, kan det være tidkrevende å sette seg inn i de forskjellige prosedyrene. Samtidig har det vært et ønske å få til et samarbeid mellom offentlige barnehager og skoler og private lokalt.

Avklaringen av hvordan disse eierne skal ivaretas tas med i det videre arbeidet med tilskuddsordningen.

Fordeling av kompetanseutviklingsmidler mellom eier og universitet og høgskole/fagskoler

Målet med ordningene for lokal kompetanseutvikling er styrket kollektiv kompetanse i barnehager og skoler ut fra lokale behov, gjennom partnerskap med universitet eller høgskole. Formålet med et gjensidig partnerskap er også å bidra til større praksisrelevans i lærerutdanningene. Midlene i ordningen skal bidra til å øke kompetansen og kvaliteten i barnehager og grunnopplæringen. UH og fagskoler trenger forutsigbare økonomiske rammer slik at de kan tilsette nødvendig kompetanse. Samtidig er det behov for fleksibilitet lokalt til å vurdere hvilken fordeling av midler mellom eier og UH som er mest hensiktsmessig.

Utdanningsdirektoratet mener at de statlige midlene i hovedsak bør finansiere UH/fagskolenes bidrag til lokal kompetanseutvikling, og anbefaler derfor som hovedregel at midlene fordeles slik at UH får mer enn halvparten av midlene, men med mulighet for samarbeidsforum til å justere denne fordelingen i det enkelte fylket. Dersom det blir en utprøving der eiere får etter- og videreutdanningsmidlene direkte, vil det være naturlig å vurdere om eier skal ha mer av midlene.

Tildeling av midler

I dagens tilskuddsordning er statsforvalterne tilskuddsforvaltere. Statsforvalteren fatter vedtak og fastsetter tilskudd i tråd med samarbeidsforumets innstilling. Statsforvalteren utbetaler midlene til de aktuelle tilskuddsmottakerne gjennom et tilsagnsbrev. Dersom midlene heller skal tildeles direkte til de private eierne og kommunene, vil det innenfor dagens praksis oppstå et behov for offentlige anskaffelser. Et alternativ kan være at Kunnskapsdepartementet tildeler midler direkte til universitet og høgskoler i årlige tildelingsbrev. Dette er problemstillinger som må utredes videre.

Nøkler for fordeling av midler mellom fylkene og mekanismer for utjevning av kvalitetsforskjeller

Midlene i tilskuddsordningen fordeles i dag ut fra ulike fordelingsnøkler for regional ordning, desentralisert ordning og kompetanseløftet. Dagens beregningsmodell for desentralisert og regional ordning gjøres med utgangspunkt i antall årsverk per fylke. Beregningsmodell for kompetanseløftet gjøres med utgangspunkt i en 60/40 fordeling, der antall skoler utgjør 40 prosent og antall årsverk utgjør 60 prosent, i tillegg til at deler av midlene fordeles flatt mellom fylkene.

Vi anbefaler med utgangspunkt i beregningsmodellen brukt i kompetanseløftet, å utrede en felles fordelingsnøkkel for tilskuddsordningen for barnehage- og skoleutvikling, og se på muligheter for skjevfordeling basert på reisevei og historikk knyttet til kommuner med behov for ekstra støtte.

Midlene fra oppfølgingsordningen utgjør i dag om lag 5% av den samlede summen til ordningene. I en ny tilskuddsordning foreslår direktoratet at statsforvalterne kan bruke inntil 10% av tildelingen til oppfølging av kommuner med ekstra behov.

Midlene kan i dag brukes til å vurdere kompetansebehov, utvikle og planlegge kompetanseutviklingstiltak og til å gjennomføre og vurdere kompetanseutviklingstiltak. Det er også anledning til å bruke deler av midlene til en koordinatorfunksjon for partnerskapet i forbindelse med særlig komplekse tiltak som for eksempel omfatter mange virksomheter og går over lengre tid.

Vi anbefaler at midlene i tilskuddsordningen for barnehage- og skoleutvikling i større grad enn i dag kan brukes til koordinatorfunksjon eller utviklingsveileder, og at det oppfordres til å danne nettverk mellom eiere. Funksjonen/veilederen kan også få en ekstra oppgave med å utjevne kvalitetsforskjeller.

Rapportering

Statsforvalterne rapporterer om sin forvalting av tilskuddsordningen for lokal kompetanseutvikling som en del av sin årsrapport. I de to siste årene har partnerskapene i ordningen rapportert til statsforvalterne i Utdanningsdirektoratets høringssystem årlig basert på tildeling til partnerskap og tiltak. I det videre må vi vurdere hvordan vi kan samordne rapportering på tildeling av midler med rapportering knyttet til videreutdanning.

Tilråding

Utdanningsdirektoratets forslag til en tilskuddsordning for barnehage- og skoleutvikling innebærer følgende:

• En felles tilskuddsordning for barnehage- og skoleutvikling der regional ordning for barnehage, desentralisert ordning for skole (grunnskole), en relativ andel midler i kompetanseløftet (barnehage og grunnskole) og oppfølgingsordningen inngår.
• Utrede en felles fordelingsnøkkel for tilskuddsordningen for barnehage- og skoleutvikling, og se på muligheter for skjevfordeling basert på reisevei og historikk knyttet til kommuner med behov for ekstra støtte.
• Gi statsforvalter et tydeligere ansvar og flere virkemidler for å støtte og følge opp kommuner med særlige behov. Innenfor tilskuddsordningen kan statsforvalter benytte inntil 10 prosent av midlene til støtte og oppfølging.
• Videreføre samarbeidsforum. Partsrepresentasjonen opprettholdes, og det presiseres i retningslinjene at det vil være mulig å velge representanter for de sentrale aktørene slik at samarbeidsforumene ikke blir så omfangsrike.
• Samarbeidsforums hovedoppgaver vil være å utarbeide en langsiktig plan for kompetanseutvikling og prinsipper for fordeling av midler i tilskuddsordningen.
• Statsforvalter får oppgaven med å innstille til fordeling av midler basert på prinsipper som samarbeidsforum utarbeider.
• Innføre større mulighet enn i dag for å bruke midler til koordinator/ utviklingsveileder
• Endelig beslutning om hvor samisk samarbeidsforum skal ligge tas av KD i dialog med sentrale aktører.
• Som hovedregel skal midlene fordeles slik at UH får mer enn halvparten av midlene, men med mulighet for samarbeidsforum til å justere denne fordelingen i det enkelte fylket.
• En prosess for å vurdere hvilken måte tildeling av midler skal foregå på (via statsforvalter, direkte til kommunene eller i tildelingsbrev til UH)
• Samordning og forenkling av rapportering