Rettleiaren Spesialundervisning for vaksne

På bakgrunn av den sakkunnige vurderinga frå PP-tenesta skal kommunen gjere enkeltvedtak om spesialundervisning. 

Fasen er regulert i opplæringslova §§ 4A-2, 5-1, 5-3, 5-4 og i forvaltningslova.

Det er kommunen som har myndigheit til å gjere enkeltvedtak om spesialundervisning.²³ Kommunen kan delegere myndigheita til for eksempel leiaren ved vaksenopplæringa. Delegeringa må alltid vere forsvarleg.

Det er alltid kommunen som har det overordna ansvaret. Kommunen må derfor sørge for å ha eit forsvarleg system, slik at krava i opplæringslova og forskrifter blir følgde.

Det skal alltid gjerast enkeltvedtak både ved innvilging og ved avslag. Enkeltvedtaket må ta stilling til kva som er eit forsvarleg opplæringstilbod, og det skal gå klart og tydeleg fram kva slags opplæringstilbod den vaksne skal ha. Dersom det er avvik frå den sakkunnige vurderinga, skal det grunngivast. Grunngivinga må mellom anna vise kvifor kommunen meiner at den vaksne får eit opplæringstilbod som oppfyller retten til spesialundervisning. Dersom kommunen gjer enkeltvedtak om at den vaksne ikkje har rett til spesialundervisning sjølv om PP-tenesta tilrår det, må det grunngivast særskilt.

Den vaksne har rett til å klage på enkeltvedtaket. Statsforvalteren er klageinstans.²⁴

Saksbehandlingskrav

Saksbehandlingsreglane i forvaltningslova utfyller saksbehandlingsreglane i opplæringslova. Sentrale reglar som har betydning for korleis kommunen utformar enkeltvedtaket, er:

• krav til førehandsvarsling i § 11a,
• krav til utgreiing av saka i § 17,
• krav til grunngiving i §§ 23, 24 og 25,
• klagerett i § 27
• partsinnsyn jf. §§ 18 og 19 

Hugs samtykke

Det skal hentast inn samtykke frå den vaksne før det blir gjort enkeltvedtak om spesialundervisning. Dersom den vaksne ikkje samtykker, kan det ikkje gjerast enkeltvedtak om spesialundervisning. 

²³Fylkeskommunen er ansvarleg for å gjere enkeltvedtak om spesialundervisning for vaksne i helseinstitusjonar, fengsel eller barnevernsinstitusjonar, jf. § 4 A-4, jf. §§ 13-2, 13-2 a og 13-3 a.

²⁴Det følger av opplæringslova § 15-2 at Kunnskapsdepartementet er klageinstans for enkeltvedtak om spesialundervisning. Denne myndigheita er delegert vidare til statsforvalteren, jf. delegeringsbrev frå Kunnskapsdepartementet til Utdanningsdirektoratet av 13.09.2013 og brev frå Utdanningsdirektoratet til fylkesmennene av 05.11.2013.

Av enkeltvedtaket skal det gå klart og tydeleg fram kva slags opplæringstilbod den vaksne skal ha. Dette er streka under i forarbeida til opplæringslova.²⁵ Enkeltvedtaket skal mellom anna seie noko om

• innhald (kva slags opplæringstilbod det er snakk om)
• omfang (kor mange klokketimar, mv.)
• organisering (vanleg gruppe, lita gruppe, eineundervisning)
• kompetanse (lærar, spesialpedagog, logoped, assistent)  

Vedtaket vil som oftast ha saksbehandlingsfeil dersom det

• berre omfattar omfanget av spesialundervisninga
• ikkje inneheld ei vurdering av kva slags opplæringstilbod den vaksne skal ha
• ikkje seier noko om organiseringa av tilbodet, kva som skal vere innhaldet i opplæringa, eller kven som skal gjennomføre opplæringa

Innhald

Enkeltvedtaket må seie noko om innhaldet i opplæringa. Det må gå fram av enkeltvedtaket om den vaksne har rett til spesialundervisning, og dersom han/ho har slik rett, må det gå fram kva slags opplæringstilbod han/ho skal ha.

Vaksnes rett til grunnskoleopplæring etter § 4 A-1 omfattar vanlegvis dei faga den vaksne treng for å få vitnemål etter forskrift til opplæringslova § 4-33. Vaksne som ikkje får opplæring i dei fem faga eller har avvik frå kompetansemåla i dei fem faga, får ikkje vitnemål, men kompetansebevis, jf. forskrift til opplæringslova § 4-33a.

I enkeltvedtaket kan det gå fram at den vaksne skal ha opplæring i eitt eller fleire av vitnemålsfaga, delar av fag eller opplæring i grunnleggande ferdigheiter. Formålet med å gi spesialundervisning kan vere at den vaksne får vitnemål frå grunnskolen og dermed kan takast inn til vidaregåande opplæring, eller at den vaksne får betre grunnlag for å delta i arbeidslivet og samfunnet.

Vaksne som oppfyller vilkåra for spesialundervisning etter § 4 A-2 andre ledd, har ofte større behov for avvik frå den ordinære grunnskoleopplæringa enn andre vaksne. Dette er gjerne personar med samansette behov som mottar tenester frå ulike delar av hjelpeapparatet. Nokre av dei vil vere knytte til omsorgsbustader/institusjonar. Det er viktig at kommunen ser behovet den vaksne har for støtte og opplæring, i eit breitt perspektiv.

Omfang

Enkeltvedtaket må angi omfanget av spesialundervisninga. Vedtaket er ikkje fullstendig dersom dette manglar.

På same måte som med sakkunnig vurdering skal omfanget vere klart og konkret. Å angi omfanget i vage formuleringar som stort, middels eller lite er ikkje tilstrekkeleg. Omfanget skal vere oppgitt i klokketimar. Utover det er det opp til kommunen å avgjere korleis ein skal angi omfanget.

Organisering

Vedtaket må seie noko om korleis spesialundervisninga skal organiserast for at den vaksne skal få eit forsvarleg utbytte, for eksempel

• med maksimal gruppestørrelse
• i ei vanleg gruppe
• i mindre grupper
• som eineundervisning

Kompetanse

I vedtaket må det vere fastsett om det er behov for personar med særskild kompetanse til å gjennomføre spesialundervisninga. Dersom den vaksne blir innvilga logopedhjelp eller synspedagogisk hjelp, må det gå fram av enkeltvedtaket.

Sakkunnig vurdering

Den sakkunnige vurderinga er ein del av utgreiinga som ligg til grunn for enkeltvedtaket. Den sakkunnige vurderinga er berre ein del av enkeltvedtaket dersom kommunen har inkludert heile eller delar av den sakkunnige vurderinga i enkeltvedtaket.

Det er kommunen som avgjer kor mykje av den sakkunnige vurderinga som skal takast inn i enkeltvedtaket. Ofte er ikkje heile vurderinga relevant for innhaldet i enkeltvedtaket.

Vi rår til at kommunen berre tar inn dei delane av den sakkunnige vurderinga som er viktige for enkeltvedtaket.

Dette kan gjerast ved at ein del av den sakkunnige vurderinga blir skriven inn i enkeltvedtaket, eller ved at det blir vist til eit konkret punkt i den sakkunnige vurderinga.

Enkeltvedtaket

Det er enkeltvedtaket som legg ramma for kva slags spesialundervisning den vaksne har krav på. Enkeltvedtaket skal vere skriftleg. Den vaksne har rett til å klage på enkeltvedtaket.

Individuell opplæringsplan (IOP)

Ein IOP bygger på det som er fastsett i enkeltvedtaket, og er eit arbeidsverktøy for lærarane i vaksenopplæringa.   Ein IOP kan ikkje fastsette noko som ikkje er innanfor rammene av enkeltvedtaket.

Vi rår frå at IOP-en blir ein del av enkeltvedtaket. Dersom kommunen likevel vel å gjere det, gjeld saksbehandlingsreglane om enkeltvedtak også for IOP-en. Ei endring i IOP-en skal følge saksbehandlingsreglane for enkeltvedtak, og den vaksne vil ha klagerett.

Enkeltvedtaket må vere i tråd med saksbehandlingsreglane i forvaltningslova.

Sentrale krav er

• utgreiingsplikta
• at vedtaket er skriftleg
• underretning om vedtaket
• grunngiving
• at enkeltvedtaket er individualisert

Utgreiingsplikt

Ved behandling av saker som kan ende med eit enkeltvedtak, har kommunen utgreiingsplikt, jf. forvaltningslova § 17.

I samband med enkeltvedtak om spesialundervisning betyr det at kommunen har ansvaret for at saka er tilstrekkeleg opplyst.

Kommunen skal sørge for at det blir gjennomført ei nøytral utgreiing av saka. Utgreiinga skal omfatte dei faktiske forholda, dei rettslege forholda og vurderingar knytte til desse forholda.

Faktiske forhold inneber ei kartlegging av behovet for spesialundervisning og i kor stor grad den vaksne får tilfredsstillande utbytte av den ordinære opplæringa.

Rettslege forhold inneber at ein må sjå på vilkåra som skal til for at den vaksne har rett til spesialundervisning, og kva slags tilbod vedkommande har rett til.

Vurderingar inneber at det på bakgrunn av både dei faktiske og dei rettslege forholda blir vurdert kva slags tilbod den vaksne skal ha. Den sakkunnige vurderinga er sentral her.

Andre undersøkingar eller utgreiingar skal gjennomførast dersom det er nødvendig. Kommunen skal i så fall betale for det.

Krav om skriftleg vedtak

Enkeltvedtaket om spesialundervisning skal vere skriftleg. Det følger av forvaltningslova § 23 og er viktig med tanke på rettssikkerheit, dokumentasjon og rett til å klage.

Underretning (informasjon) om vedtaket

Når enkeltvedtaket er gjort, skal den vaksne få informasjon om vedtaket «så snart som mulig», og informasjonen skal vere skriftleg.

I praksis kan dette gjerast i sjølve enkeltvedtaket. Det skal da opplysast om reglane for klage og retten til å sjå saksdokumenta.

Er det lov å sende ein kopi av enkeltvedtaket til andre instansar, for eksempel PP-tenesta?

Det er ingen føresegner i opplæringslova eller forvaltningslova som gir PP-tenesta rett til å få kopi av vedtak frå kommunen som ei fast ordning.

Kommunen må i kvar enkelt sak vurdere om det er formålstenleg å sende PP-tenesta kopi av enkeltvedtaket. Dette er avhengig av kva rolle PP-tenesta har vidare i den enkelte saka. Teieplikta er ikkje til hinder for at opplysningane kan brukast for å oppnå det formålet dei er gitt eller innhenta for, for eksempel i behandlinga av ei sak. Det følger av forvaltningslova § 13 b nr. 2.

Kravet til grunngiving

Den vaksne har krav på at enkeltvedtaket er grunngitt.

Plikta til grunngiving er ein sentral del av forsvarlegheitsprinsippet, og det er viktig at kommunen gir den vaksne ei skikkeleg grunngiving.

Reglane om grunngivingsplikta finn vi i forvaltningslova §§ 24, 25 og 27. § 24 inneheld reglar om når vedtak skal grunngivast, § 25 inneheld krav til grunngivinga, og § 27, som er behandla over, inneheld krav til sjølve underretninga.

Hovudregelen om grunngiving finn vi i § 24 i forvaltningslova. Her står det: Enkeltvedtak skal grunngis. Ein skal gi grunngivinga samtidig med at enkeltvedtaket blir gjort. Unntak frå grunngivingsplikta finn vi i § 24 andre og tredje ledd.

Grunngivinga skal

• vise til reglane vedtaket bygger på (for enkeltvedtak om spesialundervisning gjeld opplæringslova § 4A-2 jf. kapittel 5.)
• nemne dei faktiske forholda vedtaket bygger på
• nemne dei hovudomsyna som har vore avgjerande ved utøvinga av det forvaltningsmessige skjønnet

For at ein skal kunne forstå vedtaket, må det gjengi innhaldet i reglane eller den problemstillinga vedtaket bygger på. For enkeltvedtak om spesialundervisning inneber det at kommunen gjengir innhaldet i § 4 A-2 eller problemstillinga som er vurdert.   Det neste kravet til grunngivinga er at ho skal innehalde dei faktiske forholda som er lagde til grunn. Her kan det vere nok å vise til den sakkunnige vurderinga. Det føreset at den sakkunnige vurderinga gir ei klar nok framstilling av dei faktiske forholda. Det er likevel ikkje eit krav at kommunen må gjere greie for kva sider av dei faktiske forholda det er lagt vekt på. Det er nok at det i enkeltvedtaket blir vist til dei faktiske forholda i saka.

I grunngivinga bør kommunen nemne kva omsyn som har vore avgjerande ved utøvinga av det forvaltningsmessige skjønnet. Når det gjeld saker om spesialundervisning, inneber det at det bør nemnast kva omsyn kommunen har trekt inn ved vurderinga etter § 4 A-2. Dessutan er det særskilde krav til grunngiving dersom kommunen ikkje følger tilrådinga frå PP-tenesta.

Særskilde krav til grunngivinga – avvik mellom enkeltvedtaket og den sakkunnige vurderinga

Det er kommunen som gjer enkeltvedtak om spesialundervisning. Den sakkunnige vurderinga er rådgivande. Dersom kommunen vel å ikkje følge den sakkunnige vurderinga når det blir gjort enkeltvedtak om spesialundervisning, er det særlege krav til grunngivinga, sjå opplæringslova § 5-3 siste ledd.

Kommunen må grunngi kvifor dei ikkje følger tilrådinga i den sakkunnige vurderinga, slik at den vaksne kan forstå kva for vurderingar som ligg til grunn. Grunngivinga er også viktig for ein eventuell klageinstans.

Enkeltvedtaket skal vere individualisert

Enkeltvedtaket må innehalde ei grunngiving som handlar om behova til den enkelte vaksne.

Det er ikkje mogleg å avgjere ved bruk av eit standardisert vedtak kva som er eit forsvarleg opplæringstilbod. Dersom kommunen bruker eit standardisert enkeltvedtak, er det ein saksbehandlingsfeil, og den vaksne kan da klage til statsforvaltaren over ikkje å ha fått ei individualisert behandling. Ei ikkje individualisert behandling er i strid med § 4 A-2 og reglane i opplæringslova kapittel 5, og statsforvaltaren skal kjenne enkeltvedtaket ugyldig, sjå forvaltningslova § 41. Ein går ut frå at saksbehandlingsfeilen verkar inn på resultatet. Konsekvensen er at kommunen må behandle saka på nytt og gjere eit individualisert enkeltvedtak.

Les meir om klageretten her.

Framstillinga av reglane som vedtaket bygger på, og informasjonen om klagerett kan vere standardiserte i vedtaket.

Kor lenge enkeltvedtaket gjeld, må komme tydeleg fram i vedtaket og vurderast konkret for kvart   enkeltvedtak.

Som hovudregel bør enkeltvedtaket gjelde for eitt opplæringsår om gongen. Dersom ein går ut frå at behovet er stabilt, er det mogleg å gjere enkeltvedtak om spesialundervisning som gjeld for meir enn eitt år. Nye individuelle opplæringsplanar kan utarbeidast på grunnlag av enkeltvedtaket.

Dersom den sakkunnige vurderinga er utarbeidd for eitt år, må ho oppdaterast, og det må gjerast eit nytt enkeltvedtak når opplæringsåret er gjennomført. Dersom den sakkunnige vurderinga er utarbeidd for ein periode på for eksempel tre år, medan kommunen har gjort enkeltvedtak for berre eitt år, må det vurderast om den same sakkunnige vurderinga kan leggast til grunn når det skal gjerast nytt vedtak. Det må mellom anna vurderast om den vaksne har utvikla seg på ein måte som gir grunn til å tru at behova har endra seg sidan den sakkunnige vurderinga blei utarbeidd.

Når det nærmar seg slutten av eit opplæringsår, bør kommunen før neste opplæringsår begynner, vurdere kven som skal ha enkeltvedtak om spesialundervisning. Dette bør gjerast for at den sakkunnige vurderinga, enkeltvedtaket og IOP-en skal vere ferdig utarbeidde i god tid før det nye opplæringsåret begynner. Det er viktig at kommunen utarbeider eit godt system for dette.

Den vaksne kan klage både på avslag om rett til spesialundervisning, på innhaldet i enkeltvedtaket, på saksbehandlinga og på manglande oppfylling av enkeltvedtaket. Det er statsforvaltaren som er klageinstans.²⁶ Klagen skal sendast til den instansen i kommunen som har gjort enkeltvedtaket. Dersom kommunen ikkje er einig i klagen og ikkje omgjer vedtaket, skal dei sende klagen til statsforvaltaren.

Fristen for å klage på vedtaket er tre veker frå den vaksne blei kjend med vedtaket. Sjølv om forvaltningslova krev at klagen må vere reist innan tre veker, har ikkje den vaksne mista retten til å klage også på eit seinare tidspunkt dersom innhaldet i vedtaket ikkje blir følgt opp. Det inneber at den vaksne har ein løpande rett til å klage på at spesialundervisninga ikkje er gjennomført i tråd med enkeltvedtaket.