Rettleiaren Spesialundervisning for vaksne

Vaksne som har rett til grunnskoleopplæring etter § 4 A-1, kan ha rett til spesialundervisning etter § 4 A-2 første eller andre ledd.

Vaksne kan ha rett til spesialundervisning på to alternative grunnlag:

• fordi dei ikkje har eller ikkje kan få tilfredsstillande utbytte av det ordinære opplæringstilbodet for vaksne
• fordi dei har eit særleg behov for opplæring for å kunne utvikle eller halde ved like grunnleggande ferdigheiter I denne samanhengen skal grunnleggande ferdigheiter dekke ADL-trening (opplæring i daglege gjeremål), grunnleggande kommunikasjonsferdigheiter, grunnleggande lese- og skriveferdigheiter, motorisk trening og liknande.

Opplæring i grunnleggande ferdigheiter dekker både opplæring i nye ferdigheiter, relæring av tidlegare innlærte ferdigheiter og oppnådd kompetanse, og vedlikehald og utvikling av dei grunnleggande ferdigheitene.¹¹

Omgrepet «grunnleggande ferdigheiter» er også brukt i Læreplanverket for Kunnskapsløftet. Her er grunnleggande ferdigheiter det å kunne lese, skrive, rekne, uttrykke seg munnleg og bruke digitale verktøy. Grunnleggande ferdigheiter etter Kunnskapsløftet og grunnleggande ferdigheiter etter § 4 A-2 andre ledd er dermed ikkje det same,¹² men dei er til dels overlappande.

Retten til spesialundervisning er ein individuell rett. Det inneber at dersom den vaksne oppfyller eit av grunnlaga etter opplæringslova § 4 A-2, har han eller ho krav på spesialundervisning.

Ingen kan avvise den individuelle retten til spesialundervisning eller redusere spesialundervisninga og grunngi det med for eksempel ressursar eller økonomi. Det følger også av opplæringslova § 13-10 første ledd.

Desse reglane i opplæringslova kapittel 5 gjeld også for spesialundervisning for vaksne, sjå § 4 A-2 tredje ledd:

• § 5-1 andre ledd første og andre punktum: krav om at opplæringstilbodet skal vere slik at den vaksne får eit forsvarleg utbytte av opplæringa
• § 5-3: krav om sakkunnig vurdering
• § 5-4: nærmare om saksbehandlinga
• § 5-5: krav om IOP og årsrapport
• § 5-6: krav om PP-teneste

Saksbehandlingsreglane i forvaltningslova utfyller saksbehandlingsreglane i opplæringslova.

Dei ulovfesta forvaltningsrettslege prinsippa er viktige i behandlinga av saker som er knytte til spesialundervisning.

¹¹ Dette er mellom anna presisert i Ot. prp. nr. 44 (1999-2000) side 56 og Ot. prp. nr. 59 (2005-2006) side 10.
¹² Det er viktig at kommunane er klar over dette og ikkje endrar tolkinga av grunnleggande ferdigheiter i
§ 4 A-2 andre ledd. Stortinget har ikkje endra § 4 A-2 andre ledd, og grunnleggande ferdigheiter skal her forståast slik dei blei presiserte i forarbeida til § 4 A-2 andre ledd og tidlegare § 5-2.

Det er to steg ved vurderingen av retten til spesialundervisning og hvilket opplæringstilbud den voksne skal ha:

1. Vurdere om den voksne ikke har eller ikke kan få tilfredsstillende utbytte av det ordinære opplæringstilbudet og derfor har rett til spesialundervisning (§4A-2 første ledd)
2. Avgjøre hvilket opplæringstilbud den voksne skal få dersom den voksne har rett til spesialundervisning. (§4A-2 tredje ledd og 5-1 andre ledd andre punktum) - forsvarlig utbytte

Steg 1: Vurdering av tilfredsstillende utbytte

For at den voksne skal ha rett til spesialundervisning på grunnskolens område etter § 4A-2 første ledd, er vilkåret at den voksne ikke har eller ikke kan få et tilfredsstillende utbytte av den ordinære grunnskoleopplæringen for voksne.

Kommunen må først se på det ordinære opplæringstilbudet. Deretter må kommunen se på hva som vil være tilfredsstillende utbytte av opplæringstilbudet for den enkelte voksne. Om den voksne har behov for spesialundervisning må dette vurderes konkret og skjønnsmessig på bakgrunn av den enkeltes behov. Det avgjørende er om den voksne ikke har eller ikke kan få, et tilfredsstillende utbytte av det ordinære opplæringstilbudet.

Det må alltid vurderes om den voksne kan få ivaretatt sine behov ved å tilpasse det ordinære opplæringstilbudet ytterligere. Se punkt 1.5.

Vurderingen av om den voksne har rett til spesialundervisning etter § 4A-2 første ledd er på mange måter den samme vurderingen som for elever, jf. § 5-1 første ledd. Vurderingen må imidlertid ta hensyn til at opplæringstilbudet til den voksne i utgangspunktet vil være mer tilpasset den voksnes behov enn det som vil være tilfelle for den ordinære grunnskoleopplæringen for elever. Les mer om tilpassing av det ordinære tilbudet i punkt 1.5.

Individuell vurdering og betydningen av diagnoser

Vurderingen av om den voksne får tilfredsstillende utbytte av opplæringen, er individuell. Det er behovet for spesialundervisning, ikke årsaken til behovet, som er tema i vurderingen.

Dette betyr at det ikke er mulig å avvise en voksen som har behov for spesialundervisning på generelt grunnlag.

Det er ikke krav om diagnose for å ha rett til spesialundervisning (etter § 4A-2 første ledd,) og en diagnose utløser ikke automatisk noen rett til spesialundervisning.

Steg 2: Avgjøre hvilket opplæringstilbud den voksne skal ha - forsvarlig utbytte

Voksne med rett til spesialundervisning har rett til et opplæringstilbud som gir et forsvarlig utbytte av opplæringen, jf. §§ 4A-2 tredje ledd og 5-1 andre ledd første og andre punktum.

Hva som gir den voksne et forsvarlig utbytte av opplæringen, må vurderes både i forhold til den voksne selv og utbyttet andre voksne får av sitt opplæringstilbud. Den opplæringen den voksne får, skal være likeverdig med opplæringen andre voksne får. I utformingen må man se på den voksnes utviklingsmuligheter og at det ordinære opplæringstilbudet til voksne er mer fleksibelt enn grunnskoleopplæringen for barn og ungdom.

Den voksne har rett til et forsvarlig utbytte av opplæringen, men har ikke rett til et optimalt opplæringstilbud¹³.

Objektiv og subjektiv vurdering

Kommunen skal altså vurdere den voksne både objektivt og subjektivt.

Den objektive vurderingen sammenligner læringsutbyttet andre voksne får av den ordinære opplæringen med denne voksnes utbytte av opplæringen.

Den subjektive vurderingen vurderer den enkelte voksnes individuelle forutsetninger. Kommunen må vurdere om den voksne, på grunn av sine forutsetninger, kan nå de samme målene som andre voksne, og om tilbudet er forsvarlig ut fra hvilke opplæringsmål som det er realistisk at den voksne kan nå.

Likeverdsprinsippet

Likeverdsprinsippet skal være utgangspunktet for vurderingen av innholdet i spesialundervisningen¹⁴. Spesialundervisningen er likeverdig når en voksen med spesielle opplæringsbehov har omtrent de samme mulighetene for å nå de målene som er realistisk å sette opp for han eller henne, som andre voksne har for å nå målene sine i det ordinære opplæringstilbudet.

¹³ For mer om dette se Rt. 1993 side 811 - Malvik-dommen.
¹⁴ Se Ot.prp. nr. 46 (1997-98) side 168 merknad til § 5-1

 Det er to steg i vurderinga av retten til spesialundervisning og kva slags opplæringstilbod den vaksne skal ha:

1. Vurdere om den vaksne har særlege behov for opplæring for å kunne utvikle eller halde ved like grunnleggande ferdigheiter (§ 4 A-2 andre ledd)
2. Avgjere kva opplæringstilbod den vaksne skal ha dersom det viser seg at han eller ho har rett til spesialundervisning (§ 4 A-2 tredje ledd og 5-1 andre ledd andre punktum) – forsvarleg utbytte

Steg 1: Vurdere særlege behov for opplæring for å utvikle eller halde ved like grunnleggande ferdigheiter

Vaksne som har særlege behov for opplæring i grunnleggande ferdigheiter for å fungere i samfunnet, mellom anna i dagleglivet, har rett til slik opplæring.  

Grunnleggande ferdigheiter

I denne samanhengen skal grunnleggande ferdigheiter dekke¹⁵

• ADL-trening (opplæring i daglege gjeremål)
• grunnleggande kommunikasjonsferdigheiter
• grunnleggande lese- og skriveferdigheiter
• motorisk trening og liknande

Den vaksne skal i utgangspunktet få opplæring i grunnleggande ferdigheiter gjennom fag. Det inneber at dei grunnleggande ferdigheitene blir knytte til læreplanar for fag, og at det blir fastsett individuelle opplæringsmål for den enkelte på bakgrunn av kompetansemåla.

Opplæring i grunnleggande ferdigheiter dekker både opplæring i nye ferdigheiter og kompetanse, relæring av tidlegare innlærte ferdigheiter og oppnådd kompetanse og vedlikehald og utvikling av dei grunnleggande ferdigheitene.¹⁶

Omgrepet «grunnleggande ferdigheiter» er også brukt i Læreplanverket for Kunnskapsløftet. Her er grunnleggande ferdigheiter det å kunne lese, skrive, rekne, uttrykke seg munnleg og bruke digitale verktøy. Grunnleggande ferdigheiter etter Kunnskapsløftet og grunnleggande ferdigheiter etter § 4 A-2 andre ledd er dermed ikkje det same,¹⁷ men dei er til dels overlappande.

Skjønnsmessig vurdering av behovet for opplæring

Det må vurderast skjønnsmessig og konkret om den vaksne har eit særleg behov for opplæring for å utvikle eller halde ved like grunnleggande ferdigheiter. Vurderinga må vere individuell. Det er naturleg å ta utgangspunkt i at formålet med spesialundervisning etter § 4 A-2 andre ledd er å gi den vaksne opplæring slik at han eller ho fungerer i samfunnet og meistrar dagleglivet.

Årsaka til at den vaksne har eit særleg behov for opplæring, kan for eksempel vere sjukdom eller skade som har ført til at han/ho ikkje lenger har grunnleggande lese- og skriveferdigheiter. Behovet skal vurderast konkret i kvart tilfelle, og ein diagnose vil i seg sjølv ikkje utløyse nokon rett til opplæring etter denne føresegna.

Den sakkunnige vurderinga frå PP-tenesta står sentralt når det skal avgjerast om den vaksne har eit særleg behov for opplæring for å utvikle eller halde ved like grunnleggande ferdigheiter. PP-tenesta skal i den sakkunnige vurderinga gi ei vurdering og ei tilråding i tråd med § 5-3.

Behovet må vere knytt til opplæring

Behovet må vere knytt til opplæring, ikkje behandling, aktivisering, rehabilitering, opptrening, tilsyn eller anna. Dersom behovet er behandling eller aktivisering, fell det utanfor rammene for opplæringslova (§ 4 A-2 andre ledd).   Innanfor spesialundervisning er det i prinsippet ingen grenser for kor store avvik som kan gjerast frå læreplanane så lenge aktiviteten er innanfor den generelle målsettinga som følger av formålsparagrafen i opplæringslova. Aktiviteten må gå fram av enkeltvedtaket om spesialundervisning, som igjen bygger på ei sakkunnig vurdering.

Det er ikkje nødvendigvis typen aktivitet som er avgjerande for om det dreier seg om opplæring eller behandling. Éin og same aktivitet kan vere opplæring for éin vaksen, men behandling for ein annan.

Momenta under kan leggast til grunn i vurderinga av om aktiviteten er opplæring eller behandling mv.:

• Aktiviteten må ha eit pedagogisk siktemål.
• Aktiviteten må i utgangspunktet vere knytt til opplæring i heile eller delar av fag og må oppfylle det sentralt fastsette læreplanverket eller enkeltvedtaket om spesialundervisning og IOP-en.
• Aktiviteten må leiast av kommunen, og kommunen må stå ansvarleg. Opplæringa må skje under leiing av nokon som har ansvar for den faglege og pedagogiske rettleiinga, jf. § 4 A-5.

Aktiviteten kan for eksempel vere opplæring i grunnleggande ferdigheiter i form av ADL-trening, jf. § 4 A-2.

Steg 2: Avgjere kva slags opplæringstilbod den vaksne skal ha – forsvarleg utbytte

Vaksne som har rett til spesialundervisning, har rett til eit opplæringstilbod som gir dei eit forsvarleg utbytte av opplæringa (jf. §§ 4 A-2 tredje ledd og 5-1 andre ledd første og andre punktum).

Det sentrale i vurderinga av kva slags opplæringstilbod den vaksne skal ha for å utvikle eller halde ved like grunnleggande ferdigheiter, er at det samla opplæringstilbodet skal gi eit forsvarleg utbytte.

I vurderinga skal det leggast særleg vekt på kva utviklingspotensial den vaksne har. Vurderinga skal gjerast ut frå

• utbyttet andre vaksne har av sitt opplæringstilbod
• kva som er realistiske opplæringsmål

Kva opplæringstilbod som vil gi eit forsvarleg utbytte, er svært individuelt. Desse momenta kan trekkast inn i vurderinga:

• forholda rundt den enkelte vaksne
• opplæringstilbodet vedkommande har fått tidlegare
• om opplæringstilbodet er slik at den vaksne får ein sjanse til å nå dei måla det er realistisk å sette for han/henne  
• om opplæringstilbodet er likeverdig med det andre vaksne med rett etter § 4 A-2 andre ledd får

Det må takast høgde for at den enkelte kan ha eit svært omfattande behov for opplæring, og at ein derfor må vere varsam med å lage generelle ordningar som ikkje i tilstrekkeleg grad tar høgde for individuelle behov.

Denne gruppa har ofte store behov for avvik frå den ordinære grunnskoleopplæringa og består gjerne av personar med samansette behov som mottar tenester frå ulike delar av hjelpeapparatet. Nokre av dei vil vere knytte til omsorgsbustader/institusjonar. Enkeltvedtaket om spesialundervisning må klart og tydeleg ta stilling til

• innhaldet i opplæringstilbodet
• organiseringa av tilbodet
• omfanget av spesialundervisninga
• kompetansen til den som gjennomfører spesialundervisninga, og eventuelle særskilde krav

Det er streka under i forarbeida til føresegna at tilbodet ikkje treng å vere eit heiltidstilbod.¹⁸

Den vaksne har rett til eit forsvarleg utbytte av opplæringa, men ikkje til eit optimalt opplæringstilbod.¹⁹

¹⁵ Ei omgrepsavklaring av grunnleggande ferdigheiter er presisert i Ot. prp. nr. 46 (1996-1997) side 169.
¹⁶ Dette er mellom anna presisert i Ot. prp. nr. 44 (1999-2000) side 56 og Ot. prp. nr. 59 (2005-2006) side 10.
¹⁷ Det er viktig at kommunane er klar over dette og ikkje endrar tolkinga av grunnleggande ferdigheiter i § 4 A-2 andre ledd. Stortinget har ikkje endra § 4 A-2 andre ledd, og grunnleggande ferdigheiter skal her forståast slik dei blei presiserte i forarbeida til § 4 A-2 andre ledd og tidlegare § 5-2.
¹⁸ Ot. prp. nr. 46 side 169.
¹⁹ For meir om dette, sjå Rt. 1993 side 811 – Malvik-dommen.

Tilbodet om spesialundervisning skal så langt det er mogleg, utformast i samarbeid med den vaksne, eventuelt verja hans/hennar (i den vidare teksten blir berre «den vaksne» brukt). I den grad det er formålstenleg, bør kommunen involvere den vaksne i alle fasar av arbeidet. Det skal leggast stor vekt på hans/hennar syn. Det går fram av opplæringslova § 5-4, som også gjeld for spesialundervisning for vaksne, jf. § 4 A-2 tredje ledd.

Dersom tilrådinga frå PP-tenesta ikkje blir følgd, skal den vaksne rådførast.²⁰

Det er likevel ikkje eit krav at den vaksne må samtykke til individuell opplæringsplan (IOP) før ein slik plan kan takast i bruk.

²⁰ Ot.prp. nr. 46 (1997-98) side 170 i merknad til § 5-4 tredje ledd.

Myndigheita til å gjere enkeltvedtak om spesialundervisning kan delegerast etter det vanlege systemet i kommunelova. Det betyr at kommunen enten kan gjere enkeltvedtak sjølv eller delegere myndigheita til for eksempel leiaren ved vaksenopplæringa.

Den som blir delegert avgjerdsmyndigheit, må ha god oversikt og kunne vareta kravet om likeverd.

Det er berre myndigheita til å gjere enkeltvedtak kommunen kan delegere, og delegeringa må vere forsvarleg. Det inneber mellom anna at kommunen må sikre at leiaren ved vaksenopplæringa har nødvendig habilitet, kompetanse, oversikt og kapasitet til å gjere enkeltvedtaka.

Sjølv om myndigheita er delegert til leiaren ved vaksenopplæringa, er det alltid kommunen som har det overordna ansvaret.

Kommunen må ha eit forsvarleg system for å sikre at krava i opplæringslova og dei tilhøyrande forskriftene blir oppfylte, jf. opplæringslova § 13-10.

Rapporteringsansvar

Den instansen som har fått vedtakskompetansen delegert til seg, har ansvar for å melde frå til kommunen dersom dei meiner at dei ikkje har nok ressursar til å kunne oppfylle krava i regelverket. For eksempel må leiaren ved vaksenopplæringa rapportere til kommunen dersom han/ho meiner det ikkje er sett av tilstrekkeleg med økonomiske ressursar til spesialundervisning.

Kommunen er systemansvarleg og har ansvar for at alle nivå er klar over dette rapporteringsansvaret, sjå opplæringslova § 13-10.

For at det ikkje skal oppstå mistillit, er det også viktig å peike på at den som rapporterer, har ansvar for at dette skjer på eit ansvarleg og seriøst grunnlag. Det betyr at ein må unngå både over- og underrapportering.

Kommunen og PP-tenesta er offentlege myndigheitsorgan og omfatta av reglane i forvaltningslova. Derfor er det viktig at dei som er involverte i desse sakene, kjenner saksbehandlingsreglane i forvaltningslova, mellom anna krava til kva eit enkeltvedtak skal innehalde, og reglane om førebels svar og klage.

Reglane i forvaltningslova blir omtalte i dei ulike fasane der dei er særleg relevante.

Ulovfesta forvaltningsrettslege prinsipp

Forvaltningsretten består ikkje berre av saksbehandlingsreglane i forvaltningslova. Det finst også ei rekke ulovfesta prinsipp som har betydning når saker om spesialundervisning skal behandlast. Derfor er det viktig at dei som deltar i behandlinga, har kjennskap til dei ulovfesta prinsippa.

Slike ulovfesta prinsipp er

1. forsvarlegheitsprinsippet
2. saklegheitsprinsippet
3. forbodet mot vilkårlege avgjerder
4. forbodet mot sterkt urimelege avgjerder
5. forbodet mot usakleg forskjellsbehandling

Forsvarlegheitsprinsippet

Eit grunnprinsipp i forvaltningsretten er kravet om at saksbehandlinga skal vere forsvarleg. I det ligg det eit krav om at avgjerder skal takast på eit forsvarleg grunnlag. Prinsippet betyr mykje for behandlinga av saker om spesialundervisning. Forsvarlegheitsprinsippet er også knytt til vurderingane som forvaltninga gjer. For eksempel må forvaltningsorgana sjå på ulike sider av saka og vege ulike moment mot kvarandre på ein forsvarleg måte. Forsvarlegheitsprinsippet dreier seg meir om innhaldet i avgjerda enn om korleis forvaltninga legg til rette grunnlaget for og oppfølginga av avgjerda. Kjernen i kravet er at det skal fokuserast på det enkelte individet i forvaltningsprosessen.

Saklegheitsprinsippet

Saklegheitsprinsippet inneber at kommunen ikkje skal legge vekt på utanforliggande eller usaklege omsyn i vurderinga. Kommuneøkonomien er for eksempel eit utanforliggande omsyn som ikkje skal trekkast inn i vurderinga av kva som er eit forsvarleg tilbod. Dersom det skjer, er det ein saksbehandlingsfeil.

Forbodet mot vilkårlege avgjerder

Avgjerda må kunne grunngivast og vere i samsvar med det skjønnet som opplæringslova § 4 A-2, jf. kapittel 5 opnar for.

Sterkt urimelege avgjerder

Forvaltninga må rette seg etter forbodet mot at avgjerda framstår som sterkt urimeleg.

Forbodet mot usakleg forskjellsbehandling

I likskapsprinsippet ligg det eit forbod mot usakleg forskjellsbehandling. I tilfelle av forskjellsbehandling er det ikkje den enkelte avgjerda kommunen har tatt, det heftar feil ved. Feilen oppstår når avgjerda blir samanlikna med andre avgjerder. Eit eksempel på det kan vere at to vaksne har tilnærma likt behov for spesialundervisning og kommunen berre gir den eine rett til slik undervisning. Dersom ein ikkje kan grunngi ei slik avgjerd, er det snakk om usakleg forskjellsbehandling.

Kommunen har ansvar for å stille til disposisjon nødvendige hjelpemiddel og utstyr for at den vaksne skal få eit forsvarleg utbytte av opplæringa.

Det må skiljast mellom pedagogiske hjelpemiddel, som kommunen har ansvaret for, og tekniske hjelpemiddel, som for eksempel Nav Hjelpemiddelsentral kan vere ansvarleg for. Dei fleste pedagogiske hjelpemidla fell inn under gruppa datautstyr for personar med lese- og skrivevanskar. Ofte er det standard IT-utstyr til tekstbehandling med stavekontroll, men det kan også vere meir avansert datautstyr for vaksne med samansette vanskar.

Tekniske hjelpemiddel er gjenstandar, tiltak eller tekniske løysingar som kan vere med på å redusere praktiske utfordringar på grunn av nedsett funksjonsevne på eitt eller fleire område. Dersom den vaksne treng tekniske hjelpemiddel for å fungere i opplæringa, kan det rettast ein søknad til Nav Hjelpemiddelsentral, som er dei som gjer vedtak om tekniske hjelpemiddel.

Kommunen vil uansett ha eit restansvar når det er noko som ikkje blir dekt av Nav og hjelpemiddelet er nødvendig for at den vaksne skal få forsvarleg utbytte av opplæringa.