Bruk av offentlige tilskudd og foreldrebetaling i private barnehager

Begrepet «personalkostnader» etter barnehageloven § 23 tredje ledd omfatter de direkte og indirekte kostnadene barnehagen har knyttet til personale som arbeider i barnehagen.

Eksempel på direkte lønnskostnader er lønn, naturalytelser og innleid personale. Indirekte personalkostnader omfatter blant annet arbeidsgiveravgift, opplæring og kompetansehevingstiltak, velferdstiltak, forsikringer av ansatte og kostnader til stillingsannonser. Personalkostnader som den private barnehagen skal dekke med administrasjons- eller pensjonspåslaget, anses ikke som personalkostnader etter bestemmelsen.

Hvis barnehagen har ansatt en kjøkkenassistent som bruker deler av arbeidstiden på å jobbe direkte med barna, vil denne delkostnaden inngå i beregningen av personalkostnader i sammenligningsgrunnlaget. Kjøkkenassistentens arbeid med måltider i barnehagen, kan dekkes av kostpenger, ordinært driftstilskudd eller andre finansieringskilder. Dersom kjøkkenassistenten blir dekket av kostpengene, skal ikke denne kostnaden regnes som en personalkostnad i sammenligningsgrunnlaget.

Kommunens pensjonskostnader skal holdes utenfor grunnlaget for beregningen av tilskuddet til de private barnehagene. Det betyr at pensjonskostnadene verken skal inngå i beregningen av den gjennomsnittlige personalkostnaden per heltidsplass i kommunale barnehager, eller i beregningen av personalkostnaden per heltidsplass i den private barnehagen.

Siden administrasjonsutgiftene i kommunale barnehager holdes utenfor beregningen av driftstilskuddet, skal heller ikke administrasjonsutgifter være med i grunnlaget for personalkostnader i private og kommunale barnehager.

Administrasjonsutgifter er:

• Regnskap
• Revisjon
• Personalfunksjon
• IKT-tjenester
• HMS
• Bedriftshelsetjeneste

Administrasjonsutgifter kan også være felles administrative utgifter som kommunen har knyttet til eieroppgaven. Dette kan for eksempel være overordnet eierstyring av de kommunale barnehagene.

Ved beregningen av kommunens gjennomsnittlige personalkostnader per heltidsplass, tar vi utgangspunkt i personalkostnadene som kommunen har lagt til grunn ved beregningen av tilskuddssatsen. Beregningen av den private barnehagens personalkostnader bygger på de samme kostnadsartene og prinsipper som beregningen av kommunens personalkostnader, slik at sammenligningsgrunnlaget blir likt. Hvis for eksempel barnehagen har innleid personell, slik som vikarer, vaktmester- og renholdstjenester skal også denne kostnaden anses som personalkostnad, forutsatt at kommunen behandler dette som personalkostnader.

For å beregne avviket i personalkostnader mellom kommunale barnehager og barnehagen, må vi først regne ut personalkostnaden per heltidsplass. Beregningen av antall heltidsplass er basert på de aktuelle årsmeldingene, og skal regnes ut på samme måte i kommunale og private barnehager.

Med «tilsvarende kommunale barnehager» menes at det skal foretas en sammenligning av den privat barnehagens personalkostnader per heltidsplass med personalkostandene per heltidsplass i kommunens egne barnehager av samme type. Ordinære barnehager skal sammenliknes med ordinære kommunale barnehager, familiebarnehager skal sammenliknes med familiebarnehager og åpne barnehager skal sammenliknes med åpne barnehager.

I vurderingen av en privat barnehages personalkostnader sammenligner vi kostnadene med kommunens egne gjennomsnittlige personalkostnader i tilsvarende kommunale barnehager samme år.

En privat ordinær barnehage skal derfor sammenlignes med den totale summen av personalkostnadene i alle kommunens ordinære barnehager, ettersom ingen barnehager holdes utenfor tilskuddsberegningen. Man skal med andre ord ikke sammenlikne med enkelte kommunale barnehager eller bydelens regnskap.

Antall heltidsplasser beregnes ved at barna i barnehagen blir korrigert for forskjeller i avtalt oppholdstid. Det innebærer at de barna som ikke har full oppholdstid i barnehagen justeres opp til heltidsbarn. Deretter vektes antall barn etter opptakstidspunkt, der fjorårets barnetelling vektes 7/12 og årets barnetelling 5/12.

Deretter er barn under tre år vektet med 2,0 fordi kravet til bemanning og pedagogiske ledere er dobbelt så høyt for barn under tre år. Summen av disse tre justeringene/vektingene gir antall heltidsplasser i barnehagen.

Bestemmelsen innebærer at vi må sammenligne kommunens gjennomsnittlige personalkostnader per heltidsplass med hva som er den gjennomsnittlige personalkostnaden per heltidsplass i barnehagen vi har tilsyn med. Disse to størrelsene må sammenlignes for å vurdere om det foreligger et avvik, og om den private barnehagen har lavere personalkostnader enn gjennomsnittet av tilsvarende kommunale barnehager. Dersom dette er tilfelle, må vi ta stilling til om avviket er vesentlig.

Ordet «vesentlig» i lovteksten er en skjønnsmessig formulering som ikke har en konkret og entydig betydning. Vi har derfor fastsatt en nedre terskel eller minstenivå som vi kan måle barnehagens personalkostnader opp mot. Vår forståelse av bestemmelsen er at det foreligger et vesentlig avvik dersom avviket kan ha utgjort en forskjell for barna i barnehagen. 

Avvik tilsvarende kostnaden av ett årsverk mener vi utgjør et vesentlig avvik i en barnehage med 60 barn. I en barnehage med 150 barn, vil avvik som overstiger to årsverk gjøre det samme. Dette er midler som kunne vært brukt til å styrke bemanningen.

Kostnaden for ett årsverk (inkludert en sikkerhetsmargin på 30 %) utgjør kr 719 000 for regnskapsåret 2022. Det betyr at en middels stor barnehage med 40 heltidsplasser kan ha et avvik på inntil kr 719 000 uten at det blir ansett som et vesentlig avvik. Dersom en middels barnehage for eksempel har et avvik på kr 900 000, vil det vesentlige avviket utgjøre kr 181 000. For små barnehager (under 40 heltidsbarn) til vesentlighetsgrensen være et halvt årsverk, mens vesentlighetsgrensen er 1,5 årsverk eller mer for større barnehager. 

Avviket utover vesentlighetsgrensen er midler som kunne vært brukt til å styrke bemanningen. Dette ville så kommet barna i barnehagen til gode.

Vi kan iverksette reaksjonene retting og tilbakebetaling av tilskudd ved brudd på regelverket. 

Retting innebærer at barnehagen får et pålegg om å rette ulovlige forhold.

Reaksjonen tilbakebetaling vil gi barnehagen en plikt til å betale tilskudd som ikke er benyttet i tråd med loven tilbake til kommunen. Vi vil fastsette et konkret beløp i vedtaket. Et vedtak om tilbakebetaling må være forholdsmessig. Det innebærer at reaksjonen må stå i forhold til regelbruddets art, alvorlighet og økonomiske betydning. Et tilbakebetalingskrav tilsvarende det misbrukte beløpet vil normalt kunne anses som forholdsmessig.

Ved valget mellom reaksjonene retting og tilbakebetaling, må det foretas en konkret vurdering. 

Frem til 2022 har det vært noe uklart hvilken betydning forskjeller i lønnsansiennitet i kommunale og private barnehager skal ha for vesentlighetsvurderingen. På grunn av denne usikkerheten, har vi valgt reaksjonen retting for vesentlige avvik som skyldes ansiennitet i tilsyn med regnskapsår før 2023. Fra og med rapporteringsåret 2023  kommer vi til å velge reaksjonen tilbakebetaling. 

Andre forholdkan også tillegges vekt ved valg av reaksjon. Dette gjelder blant annet konsekvensene av koronautbruddet. I 2020 og 2021 hadde enkelte barnehager betydelige utfordringer med å planlegge personalsituasjonen som følge av pandemien. Hvorvidt barnehagen faktisk har forsøkt å følge loven, vil ha betydning. Dersom barnehagen kan dokumentere at den har forsøkt å skaffe vikarer ved sykefravær uten å lykkes, vil dette kunne tillegges vekt i vurderingen av om tilbakebetaling er en forholdsmessig reaksjon.

Departementet redegjør her for hvilke momenter som kan vektlegges i vesentlighetsvurderingen etter § 23 tredje ledd. Dersom en privat barnehage for eksempel har lavere personalkostnader enn tilsvarende kommunale barnehager, og dette avviket utelukkende skyldes lavere lønnsutgifter som følge av et lavere ansiennitetsnivå, så har den private barnehagen brukt mindre på personalkonstander enn det tilskuddssatsen som er lagt til grunn tilsier. I et slikt tilfelle kan ulik ansiennitet forklare hvorfor det foreligger et avvik, men når barnehagen har brukt mindre enn det kommunen har lagt til grunn ved tilskuddsberegningen vil det likevel ikke kunne begrunne at det reelle avviket er mindre enn det fremstår som.

Se hele tolkningsuttalelsen