Funn fra fylkesmennenes tilsyn 2018

Barnehagemyndigheten skal påse at barnehageeierne i kommunen driver barnehagen sin i samsvar med regelverket. For å utføre denne oppgaven har barnehagemyndigheten veiledning og tilsyn som virkemidler. I valget mellom hvilket virkemiddel barnehagemyndigheten skal bruke, må den gjennomføre risikovurderinger for å skaffe seg kunnskap om den enkelte barnehageeieren. Veiledning er frivillig for barnehageeier å motta, og er et virkemiddel som ikke følger noen konkrete saksbehandlingsregler. Tilsyn er derimot utøvelse av offentlig myndighet, og prosessen må følge forvaltningslovens regler.

I sine tilsyn med barnehagemyndigheten ser fylkesmannen på om barnehagemyndigheten

• gjennomfører risikovurderinger
• bruker virkemidlene sine der det er nødvendig
• om virkemidlene blir brukt i samsvar med loven

Resultatene fra fylkesmennenes tilsyn viser at kommunen som barnehagemyndighet ofte har utfordringer med å oppfylle kravene i regelverket.

• De bruker ikke den informasjonen de har om barnehagene til å gjøre risikovurderinger.
• De vurderer ikke behovet for å bruke veiledning og tilsyn som virkemiddel for å følge regelverket.
• Hvis de gjør risikovurderinger, gjennomfører de ikke veiledning og tilsyn i tråd med risikovurderingene.

I de tilfellene der barnehagemyndigheten gjennomfører tilsyn, har fylkesmennene funnet at barnehagemyndigheten ikke alltid vurderer og konkluderer på om barnehageeier oppfyller lovkravene i barnehageloven. Barnehagemyndigheten følger heller ikke alltid opp at regelverksbruddene blir rettet. Fylkesmennene har også avdekket at kommunen som barnehagemyndighet ikke oppfyller forvaltningslovens krav til innhold i enkeltvedtak.

Barnehagemyndigheten har ansvaret for å godkjenne barnehager og familiebarnehager før de kan starte barnehagedrift. Godkjenning av barnehager er et enkeltvedtak og må følge forvaltningslovens regler. Barnehagemyndigheten må gi veiledning til den som ønsker å starte barnehage, både før en eventuell søknad og i søknadsprosessen. I tillegg må barnehagemyndigheten innhente tilstrekkelig informasjon om barnehagedriften før den kan fatte vedtak om godkjenning.

Barnehagemyndighetene må vurdere om barnehagen er egnet til å oppfylle kravene i barnehageloven. Fylkesmannen ser ofte at barnehagemyndigheten ikke vurderer egnetheten. Videre ser fylkesmennene at det er mange brudd knyttet til at barnehagemyndigheten ikke tar hensyn til uttalelser og eventuelle vilkår fra andre myndigheter i sin vurdering. Fylkesmennene har avdekket at barnehagemyndighetens vedtak om godkjenning ikke oppfyller forvaltningslovens krav.

Kommunen skal sikre at barn med nedsatt funksjonsevne får et egnet individuelt tilrettelagt barnehagetilbud. Kommunen fatter vedtak om tilrettelegging.

Fylkesmennene har avdekket følgende brudd på regelverket knyttet til innholdet i enkeltvedtakene

• Kommunen tar ikke i enkeltvedtakene stilling til det ordinære barnehagetilbudet opp mot barnets behov, og hvilke tiltak som vil være best egnet for barnet
• Enkeltvedtakene mangler ofte informasjon om lovbestemmelsene vedtaket bygger på, begrunnelse for konklusjonen og informasjon om klagerett.
• Kommunene må bli bedre til å skille mellom vedtak om spesialpedagogisk hjelp og vedtak om tiltak for barn med nedsatt funksjonsevne.

Fylkesmennene finner at kommunene ikke sikrer at de sakkyndige vurderingene utreder om det foreligger utviklings- og lærevansker hos barnet. Det er viktig at de sakkyndige vurderingene tar stilling til realistiske mål for barnets utvikling.

• Videre viser tilsynene at kommunene må bli bedre til å sikre at den sakkyndige vurderingen gjør rede for om barnets behov kan avhjelpes innenfor det ordinære barnehagetilbudet.
• Ofte mangler enkeltvedtakene informasjon om hjelpen som skal gis, om innholdet i hjelpen og kompetansekrav til de som skal gi hjelpen.
• Fylkesmennene ser også at ikke alle vedtakene er forsvarlig utredet gjennom oppdatert sakkyndig vurderinger før det blir fattet enkeltvedtak.
• Tilsynene viser at kommunene må bli bedre til å evaluere egen organisering av den spesialpedagogiske hjelpen og at dette i større grad må inkluderes i årsrapportene.
• Det er også avdekket at kommunene må bli bedre til å sikre at PPT utarbeider sakkyndige vurderinger uten ugrunnet opphold og at spesialpedagogisk hjelp gis med et omfang som samsvarer med enkeltvedtaket.

Barn har rett til spesialpedagogisk hjelp dersom de har behov for det. Kommunen er ansvarlig for å oppfylle retten. I slike saker må PPT (pedagogisk-psykologisk tjeneste) utarbeide en sakkyndig vurdering før kommunen fatter vedtak om spesialpedagogisk hjelp.

Fylkesmennene finner at kommunene

• ikke sikrer at de sakkyndige vurderingene inneholder den informasjonen som følger av regelverket.
• at vedtakene ofte mangler informasjon om innholdet i hjelpen og kompetansekrav til de som skal gi hjelpen. Ikke alle sakene er forsvarlig utredet før kommunen fatter vedtak.
• kommunene må bli bedre til å evaluere egen organisering av den spesialpedagogiske hjelpen og i større grad inkludere vurderingen i årsrapportene.
• Kommunene må bli bedre til å sikre at PPT utarbeider sakkyndige vurderinger uten ugrunnet opphold og at barnet i praksis får spesialpedagogisk hjelp i samsvar med vedtaket.

Fylkesmennene har ført tilsyn med hvordan Pedagogisk-psykologisk tjeneste utarbeider sakkyndige vurderinger og hvordan de bistår skolene med å tilrettelegge for elever med særskilte behov. Videre har tilsynene handlet om hvordan kommunene fatter vedtak om spesialundervisning. Fylkesmennene har vurdert skolenes arbeid med utarbeidelse av individuelle opplæringsplaner (IOP-er) og om spesialundervisningen gjennomføres og følges opp i tråd med vedtak og IOP-er.

I nesten alle tilsynene om sakkyndige vurderinger er det avdekket brudd der regelverket stiller krav til redegjørelse og vurdering av hva slags spesialundervisning elevene trenger for å få et forsvarlig utbytte av opplæringen. De fleste tilsynene med sakkyndige vurderinger har også avdekket brudd på regelverket knyttet til redegjørelsene av forhold som er av betydning for opplæringen og anbefalinger av hvilke opplæringsmål som er realistiske for elevene. Med få unntak har tilsynene, konkludert med at det er manglende opplysninger om innholdet i spesialundervisningen og hvordan den skal organiseres.

• I godt over halvparten av de undersøkte tilfellene har Fylkesmennene kommet til at kommunene ikke har praksis for å ta stilling til hva som er barnets beste i vedtakene.
• Fylkesmennene har i sine vurderinger av skolenes IOP-er avdekket at mer enn halvparten av skolene ikke utarbeider IOP-er som samsvarer med enkeltvedtakene.
• Videre ser vi at halvparten av skolene mangler informasjon om hvordan spesialundervisningen skal organiseres.
• I over halvparten av tilsynene fant Fylkesmennene at skolene ikke gjennomførte spesialundervisningen i samsvar med IOP-ene.
• Over halvparten av skolene hadde heller ikke praksis for å samordne spesialundervisningen med opplæringen de andre elevene på skolen mottar og sikret ikke at spesialundervisningen sammen med opplæringen ellers dekket målene som var fastsatt i IOP-ene.

Tilsynene med skolens aktivitetsplikt er delt i tre deler:

1. For det første har alle som jobber på skolen en plikt til å følge med og gripe inn, varsle, undersøke og sette inn tiltak ved mistanke eller kjennskap til at en elev ikke har et trygt og godt skolemiljø.

Her viser tilsynene at

• Rektorene sikrer ikke at alle som jobber på skolen, varsler til rektor dersom de får mistanke om eller kjennskap til at en elev ikke har et trygt og godt skolemiljø. Dette innebærer at det kan være flere som jobber på skolen som vet noe om at en elev ikke har det trygt og godt, men at ingen sitter med den samlede informasjonen.
• Vi ser også at rektorene ikke sikrer godt nok at alle som jobber på skolen følger med på om elevene har et trygt og godt skolemiljø og at de følger spesielt godt med på elever som kan være særskilt sårbare.
• Rektorene er ikke flinke nok til å sikre at alle som jobber på skolen griper inn mot krenkelser som utestengning, isolering, baksnakking, mobbing, vold, diskriminering og trakassering dersom det er mulig.
• Det er mange rektorer som ikke sikrer godt nok at alle som jobber på skolen varsler rektor så raskt som saken tilsier. Når rektor ikke sikrer at de som jobber på skolen oppfyller aktivitetsplikten kan det være elever som ikke får det trygge og gode skolemiljøet de har rett på.

2. For det andre har alle som jobber på skolen plikt til å straks varsle, undersøke og sette inn tiltak dersom en som jobber på skolen, krenker en eller flere elever.

Her viser tilsynene at

• Rektorene sikrer ikke at alle som jobber på skolen varsler rektor dersom de får mistanke om eller kjennskap til at en som jobber på skolen har krenket en eller flere elever, eller at de varsler direkte til skoleeier dersom mistanken gjelder en i skoleledelsen. Dette er spesielt viktig når det er en som jobber på skolen som krenker en elev. Å bli utsatt for krenkelser fra en voksen, er ofte mer krenkende og vanskelig for en elev, enn tilsvarende handlinger fra andre elever.
• Vi ser også at mange rektorer ikke sikrer godt nok at alle som jobber på skolen varsler rektor eller eventuelt skoleeier straks. Det er viktig at alle varsel om at en elev ikke har det trygt og godt blir samlet. Hvis ikke skolen har en samlet oversikt risikerer de at de mangler oversikt over hvordan elevene har det.

3. For det tredje har skolen plikt til å gjennomføre, evaluere og tilpasse tiltak som skal gi eleven et trygt og godt skolemiljø.

Her viser tilsynene at

• I mange tilfeller lager ikke skolene en skriftlig plan som oppfyller kravene i regelverket. Tilsynene viser også at rektorene ikke følger godt nok opp at skolen gjennomfører tiltak i tråd med aktivitetsplanene.

I tilsynene med skolens forebyggende arbeid for å sikre elevene et trygt og godt skolemiljø ser fylkesmannen på skolens plikt til å arbeide forebyggende, kontinuerlig og systematisk for å fremme et trygt og godt skolemiljø. De ser også på plikten til å informere og involvere elever og foreldre i arbeidet med skolemiljøet.

I tilsynene er det avdekket at

• Skolene evaluerer ikke det forebyggende arbeidet.
• Mange rektorer sikrer ikke godt nok at elevene får ta del i planleggingen og gjennomføringen av arbeidet for et trygt og godt skolemiljø.
• I forlengelsen av dette ser vi at rektorene ikke er flinke nok til å informere aktuelle råd og utvalg om alt som er viktig for skolemiljøet.
• Det er også avdekket at skolene må bli flinkere til å informere råd og utvalg om retten til se dokumenter som gjelder det systematiske arbeidet og at de har rett til å uttale seg i alle saker som er viktig for skolemiljøet.

I dette tilsynet undersøker fylkesmannen hvordan skolen arbeider for at elevene skal få et tilfredsstillende utbytte av opplæringen. Fylkesmannen ser på:

• skolens arbeid med lokale læreplaner
• skolens plikt til å gi underveisvurdering for å øke elevenes læringsutbytte
• skolens plikt til å gjøre underveisvurdering som grunnlag for tilpasset opplæring og spesialundervisning
• vurdering av behovet for særskilt språkopplæring
• skolens plikt til å gjøre skolebasert vurdering

Temaet treffer i kjernen av den daglige opplæringen av elevene, og kontrollen får derfor betydning for et stort antall elever.

Fylkesmennene har avdekket at

• rektorene stort sett ikke er flinke nok til å sikre at lærerne ivaretar elevenes rett til å kjenne til mål for opplæringen og hva som blir vektlagt i vurderingen av elevenes kompetanse.
• rektorene sikrer heller ikke godt nok at opplæringen samlet dekker alle kompetansemålene og de individuelle opplæringsmålene for elever med spesialundervisning.
• innholdet i de individuelle opplæringsplanene samsvarer ofte ikke med elevens vedtak om spesialundervisning.

Underveis i opplæringen skal lærerne gi elevene forskjellige typer vurderinger for at elevene skal få økt læringsutbytte. Fylkesmennene har avdekket at lærerne ikke alltid sørger for å involvere elevene i vurderingen av eget arbeid. I tillegg har fylkesmennene avdekket at elevene i halvårsvurderingen ikke får tydelig informasjon om sin kompetanse og veiledning om hvordan de kan øke kompetansen sin. Tilsynene viser at mange elever heller ikke får halvårsvurdering uten karakter, slik de har krav på.

Lærerne skal systematisk og løpende vurdere om alle elevene har tilfredsstillende utbytte av opplæringen. Dersom de ikke har det, skal lærerne vurdere mulige tiltak. På dette området har fylkesmennene avdekket få brudd.

Elevene har krav på særskilt språkopplæring inntil de har tilstrekkelig kompetanse i norsk til å følge undervisningen. Fylkesmennene som har ført tilsyn med dette temaet, har avdekket få brudd, med unntak av kravet om at skolen må vurdere om eleven har behov for morsmålsopplæring og tospråklig fagopplæring i tillegg.

I temaet skolebasert vurdering, kontrollerer fylkesmennene at skolene vurderer sin egen praksis for å se om endringer i organiseringen, tilretteleggingen og gjennomføringen av opplæringen kan bidra til økt måloppnåelse hos elevene. I tilsynene har fylkesmennene avdekket at skolene ikke alltid gjør slike vurderinger. Videre har fylkesmennene sett at skolene ikke alltid følger opp endringene de kommer frem til, og at de ofte mangler en bred og representativ medvirkning i vurderingen av skolens virksomhet, inkludert involvering av elevene.

De som er over opplæringspliktig alder, og som har behov for grunnskoleopplæring, har rett til særskilt organisert opplæring for voksne. Fylkesmannens tilsyn med grunnskoleopplæring for voksne har bestått av flere tema. De fleste funn er knyttet til temaene veilede om retten til grunnskoleopplæring, kartlegge retten til språkopplæring og spesialundervisning, samt fatte vedtak og oppfylle krav til vedtak som oppfyller opplæringsretten.

Fylkesmannens tilsyn avdekket at

• flere kommuner gir ikke nødvendig veiledning eller vurderer om søker har rett til grunnskoleopplæring for voksne.
• mange kommuner fatter ikke skriftlig vedtak, eller fatter vedtak som ikke ivaretar kravene til innhold som følger av regelverket, for eksempel om innhold, omfang og organisering av opplæringen.
• det er også flere søkere som har rett til grunnskoleopplæring som ikke får kartlagt om de har behov for særskilt språkopplæring eller spesialundervisning.
• i de tilfellene kommunen fatter enkeltvedtak, viser fylkesmannens tilsyn at flere kommuner ikke sørger for at enkeltvedtakene gir grunnlag for et opplæringstilbud som er tilpasset den voksnes behov.
• mange av tilsynene viser også at de forvaltningsrettslige kravene til enkeltvedtak ikke oppfylles, særlig gjelder dette informasjon om retten til å se sakens dokumenter.

Skoleeier må ha et forsvarlig system for å vurdere om skolene oppfyller kravene i regelverket og for å følge opp resultatene fra disse vurderingene. I den forbindelse må skoleeier innhente relevant og tilstrekkelig informasjon for å kunne få et riktig bilde av skolenes praksis. For at systemet skal være forsvarlig, må skoleeier innhente nødvendig informasjon jevnlig. Skoleeier må bruke informasjonen til å vurdere om skolene oppfyller kravene. Dersom skolene ikke gjør det, må skoleeier sørge for at skolene endrer praksis.

Fylkesmennene har i tilknytning til tilsyn med spesialundervisning, skolemiljø, elevenes utbytte og opplæring til voksne vurdert skoleeiers ansvar for å ha et forsvarlig system for å vurdere og følge opp om skolene oppfyller kravene i regelverket. Forsvarlig system har vært tema i om lag 60 tilsyn og fylkesmannen har i nesten alle tilfellene kommet til at skoleeiernes systemer ikke oppfyller kravene i regelverket.

• I de fleste tilfellene innhenter ikke skoleeierne tilstrekkelig informasjon fra skolene, og ofte konkluderer fylkesmennene med at skoleeierne ikke innhenter informasjon ofte nok til å vurdere og følge opp skolenes praksis.
• I 19 av 20 tilsyn var det mangler knyttet til det forsvarlige systemet for spesialundervisning.
• I alle tilsynene med forsvarlig system for opplæring til voksne har fylkesmennene kommet til at skoleeierne ikke bruker informasjonen for å vurdere skolenes forvaltning av regelverket.
• Vi ser også at skoleeier ikke følger opp at skolene innarbeider ny praksis dersom det er nødvendig.
• I flertallet av tilsynene med forsvarlig system knyttet til skolemiljø er det også avdekket brudd på regelverket knyttet til vurdering av informasjon og oppfølging av skolenes praksis, men ikke i samme omfang som for spesialundervisning og opplæring til voksne.

I tilsynene med elevundersøkelsen ser vi at kommunene i mange tilfeller ikke sikrer at elevundersøkelsen gjennomføres i samsvar med reglene i forskrift til opplæringsloven § 2 og at kommunene må bli bedre til å sørge for at skolene bestiller brukernavn til alle elevene på de obligatoriske trinnene.

Når det gjelder tilsyn med skoleeieres bruk av alternative opplæringsarenaer avdekkes det flest brudd på regelverket til de enkeltvedtakene og de sakkyndige vurderingene som ligger til grunn for bruk av slik opplæring. Bruk av alternativ opplæringsarena skal være vurdert i elevens sakkyndige vurdering.

• Vi ser at enkeltvedtakene ikke alltid begrunner hvorfor bruk av alternative opplæringsarenaer er et forsvarlig tilbud for eleven.
• Videre ser vi at de sakkyndige vurderingene fra PPT ikke konkretiserer fordeling av timer mellom lærer og miljøarbeider, og gir en beskrivelse av hvordan en pedagogisk forsvarlig opplæring sikres.
• Det er også ofte avdekket mangler til innholdet i enkeltvedtakene. I denne sammenheng ser vi at vedtakene ikke inneholder beskrivelse av organiseringen av tilbudet, omfanget av tilbudet, behovet for kompetansekrav for gjennomføring av tilbudet og hvordan tilbudet skal følges opp.