4. Personalkostnader

Barnehagen skal ikke ha vesentlig lavere personalkostnad per heltidsplass enn det som er vanlig i tilsvarende kommunale barnehager. Formålet med regelen er å hindre urimelige innsparinger for eksempel ved at barnehagen har lavere bemanning eller dårligere lønns- og arbeidsvilkår enn de kommunale barnehagene.

For å vurdere om barnehagen oppfyller regelverket, er disse spørsmålene relevante:

• Hva er en «personalkostnad»?
• Hva er barnehagens personalkostnader per heltidsplass?
• Hva er kommunens personalkostnader per heltidsplass i tilsvarende barnehager?
• Er personalkostnaden vesentlig lavere i den private barnehagen?

Begrepet «personalkostnader» omfatter de direkte og indirekte kostnadene barnehagen har knyttet til personalet som arbeider i barnehagen.

Eksempel på personalkostnader:

• direkte lønnskostnader som lønn, naturalytelser og innleid personale
• indirekte personalkostnader som arbeidsgiveravgift, opplæring/kompetansehevingstiltak, velferdstiltak, forsikringer av ansatte og kostnader til stillingsannonser

Når barnehagens personalkostnader skal sammenlignes med kommunens personalkostnader er det viktig at innholdet i sammenligningsgrunnlagene er likt. For eksempel må det avgjøres om lønnskostnader til innleid personell som vikarer, vaktmester- og renholdstjenester skal anses som personalkostnader. Dersom kommunen behandler dette som personalkostnader er det viktig at den private barnehagen også gjør det.

Når man beregner kommunens gjennomsnittlige personalkostnader per heltidsplass, bruker vi de samme personalkostnadene som kommunen har brukt i beregningen av tilskuddssatsen. Dersom en kostnad ikke er med i beregningen av driftstilskuddet skal den heller ikke være med i beregningen av personalkostnadene i den private barnehagen.

Det kan også være tilfeller hvor bare deler av en gitt lønnskostnad skal inngå i beregningen. Hvis barnehagen for eksempel har ansatt en kjøkkenassistent som bruker deler av arbeidstiden på å jobbe direkte med barna, vil denne delkostnaden inngå i beregningen av personalkostnader i sammenligningsgrunnlaget. Når det gjelder kjøkkenassistentens arbeid med måltider i barnehagen, kan dette dekkes av kostpenger, ordinært driftstilskudd eller andre finansieringskilder. Hvis kjøkkenassistenten dekkes av ordinært driftstilskudd skal det regnes som en personalkostnad. Dersom kjøkkenassistenten blir dekket av kostpengene, skal ikke denne kostnaden regnes som en personalkostnad i sammenligningsgrunnlaget.

4.3.1. Pensjonskostnader

Pensjonskostnader inngår ikke i grunnlaget for beregningen av tilskuddssatsen til private barnehager, og skal verken tas med i beregningen av gjennomsnittlig personalkostnad per heltidsplass i kommunale barnehager eller i private barnehager.

4.3.2. Administrasjonsutgifter

Administrasjonsutgifter skal ikke inngå i beregningen av personalkostnader i private barnehager.

Administrasjonsutgifter er:

• regnskap
• revisjon
• personalfunksjon
• IKT-tjenester
• HMS
• bedriftshelsetjeneste

Administrasjonsutgifter kan også være felles administrative utgifter som kommunen har knyttet til eieroppgaven. Dette kan for eksempel være overordnet eierstyring av de kommunale barnehagene.

4.3.3. Ressurser til minoritetsspråklige og barn med ekstra ressursbehov

Kostnader til særskilte tiltak, som språkstøtte for minoritetsspråklige barn og tiltak for barn med nedsatt funksjonsevne, skal holdes utenfor beregningen av tilskuddssatsene. Private barnehager mottar eget tilskudd for disse barna, og dette trekkes fra barnehagens personalkostnader. Foreldrebetaling og ordinære kostnader for barna som mottar slik støtte behandles som for øvrige barn, og inngår i tilskuddsberegningen.

For å beregne avviket i personalkostnader mellom kommunale og private barnehager, må man først regne ut personalkostnaden per heltidsplass.

Beregningen av antall heltidsplasser er basert på de aktuelle årsmeldingene, og skal regnes ut på samme måte i kommunale og private barnehager.

Antall heltidsplasser beregnes ved

• at barna i barnehagen blir korrigert for forskjeller i avtalt oppholdstid. Det innebærer at de barna som ikke har full oppholdstid i barnehagen justeres til heltidsbarn, slik at man ender opp med et gitt antall heltidsplasser
• å vekte antall barn etter opptakstidspunkt, der fjorårets barnetelling vektes 7/12 og årets barnetelling 5/12
• at barn under tre år vektes med 2, fordi kravet til bemanning og pedagogiske ledere er dobbelt så høyt for barn under tre år

Summen av disse tre justeringene/vektingene gir antall heltidsplasser i barnehagen.

I vurderingen av hvilke personalkostnader som skal legges til grunn i sammenligningen, vil forklaringer som kan begrunne at avviket mellom kommunens og barnehagens personalkostnader per heltidsplass er mindre enn det fremstår, være relevant.

Det er ikke mulig å gi en uttømmende liste over hvilke forhold dette kan være. Men eksempler på forklaringer kan være

• barnehagens organisering og
• eiers eget arbeid i barnehagen
• måten driften organiseres på
• om barnehagen kjøper tjenester eksternt, slik som for eksempel vaktmester- eller rengjøringstjenester

Barnehagen skal ikke ha vesentlig lavere personalkostnad per heltidsplass enn det som er vanlig i «tilsvarende kommunale barnehager». Den private barnehagens personalkostnader per heltidsplass må sammenlignes med gjennomsnittlige personalkostnader per heltidsplass i kommunens egne barnehager av samme type.

Det vil si at

• ordinære barnehager skal sammenliknes med ordinære kommunale barnehager
• familiebarnehager skal sammenliknes med familiebarnehager
• åpne barnehager skal sammenliknes med åpne barnehager

Den private barnehagens personalkostnader sammenlignes med kommunens egne gjennomsnittlige personalkostnader i tilsvarende kommunale barnehager samme år. En privat ordinær barnehage skal derfor sammenlignes med den totale summen av personalkostnadene i alle kommunens ordinære barnehager. Man skal med andre ord ikke sammenlikne med enkelte kommunale barnehager eller bydelens regnskap.

Grunnlaget for beregning av driftstilskuddet til private barnehager er kommuneregnskapet fra to år før tilskuddsåret. Kommunen skal indeksregulere tilskuddssatsen med faktoren for forventet pris- og kostnadsvekst i kommunesektoren.

Kommunen beregner tilskuddssatsen til private barnehager ut fra gjennomsnittlige ordinære driftsutgifter per heltidsplass i ordinære kommunale barnehager, jfr. tilskuddsforskriften § 3. Private barnehager har rett til innsyn i beregningsgrunnlaget, se forskrift om tildeling av tilskudd til private barnehager § 2.

Den private barnehagen bør be kommunen om nødvendig informasjon om beregningsgrunnlaget, slik at barnehagen kan sikre at den ikke har vesentlig lavere personalkostnader per heltidsplass enn kommunen.

Ikke ethvert avvik i lønnskostnader er ulovlig. Det er bare vesentlig lavere personalkostnader som er forbudt etter loven. Hva som anses som et «vesentlig» avvik er ikke definert i barnehageloven. Det må gjøres en konkret og skjønnsmessig vurdering i hver enkelt sak.

Barnehagen har rom for å ha en noe annen personalsammensetning og lønnsstruktur enn de kommunale barnehagene.

Barnehagen må allikevel være oppmerksom på at det ikke er nok å oppfylle bemannings- og pedagognormen. Barnehagen kan oppfylle disse normene, men likevel bryte kravene til personalkostnader.

Dersom avviket er vesentlig, har barnehagen brukt mindre på personalkostnader enn summen de har fått i tilskudd tilsier. Dette er midler som kunne vært brukt til å styrke bemanningen og dermed kommet barna i barnehagen til gode.

Udir har utformet nærmere retningslinjer for vurderingen av om et avvik er vesentlig. Vi har tatt utgangspunkt i antall årsverk avviket utgjør, vurdert opp mot barnehagens størrelse. Hvor mange årsverk som skal til for at avviket er vesentlig, kommer an på hvor mange barn som går i barnehagen. Kunnskapsdepartementet har sluttet seg til denne tilnærmingen. Tabellen nedenfor viser hva vi mener utgjør et vesentlig avvik i barnehager av ulik størrelse, innenfor gitte intervaller:

Dette betyr at i en barnehage med for eksempel 60 barn, anser vi at et avvik som tilsvarer kostnaden av ett årsverk er vesentlig. I en barnehage med 150 barn, vurderer vi avvik som overstiger to årsverk som vesentlig. 

I sakene Kunnskapsdepartementet har behandlet, har avviket mellom kommunens og barnehagens personalkostnader ligget på mellom 8 og 16 prosent. I alle disse sakene har avviket blitt vurdert som vesentlig.

I beregning av hva et årsverk utgjør i kroner legger vi til grunn SSBs tabell 11420: Månedslønn, etter statistikkvariabel, statistikkmål, utdanningsnivå, næring (SN2007) og år, sortert på medianlønn i barnehager multiplisert med 12 måneder. Deretter justerer vi for følgende: Det blir lagt til 30 % for å ta høyde for sosiale kostnader og trukket ifra 10 % for å holde pensjonskostnader utenfor beregningen. Videre legger vi til en sikkerhetsmargin på 30 % og rundet opp til nærmeste 1 000, som resulterer i en vesentlighetsgrense.

Tabellen nedenfor viser hvordan Udir har beregnet seg frem til vesentlighetsgrensen i 2022–2024 når ett årsverk er vesentlig.

Barnehagen skal kunne dokumentere at personalkostnadene ikke er vesentlig lavere enn i tilsvarende kommunale barnehager.

For å dokumentere dette bør barnehagen gjøre en systematisk sammenligning. Barnehagen bør be kommunen om tilskuddsgrunnlag eller lønnsstatistikk for kommunale barnehager. Vi anbefaler at barnehagen beregner og sammenligner barnehagens personalkostnader med personalkostnadene i de kommunale barnehagene, og lager en skriftlig vurdering på dette. Den skriftlige vurderingen bør

• vise differansen i personalkostnader mellom den private barnehagen og de kommunale barnehagene
• forklare hvorfor eventuelle forskjeller er rimelige og ikke går utover kvaliteten

Barnehagen bør dokumentere hvordan de eventuelt har forsøkt å skaffe vikarer/øke personalkostnadene til samme nivå som i tilsvarende kommunale barnehager.

Husk å oppbevare dokumentasjonen (alle beregninger, bilag og vurderinger) i minst 10 år (se kapittel 13).

I 2022 ga Kunnskapsdepartementet om betydningen av ulik ansiennitet, når man skal vurdere om en privat barnehage har vesentlige lavere personalkostnader per heltidsplass enn i tilsvarende kommunale barnehager.