4. Planlegging, gjennomføring og oppfølging av tilsynet

Det er viktig at statsforvalteren planlegger og gjennomfører tilsynet som ett tilsyn, ikke flere parallelle eller samtidige tilsyn. Eventuelle lovbrudd skal følges opp av aktuell fagavdeling. Der det er lovbrudd på flere områder samtidig, må imidlertid oppfølgingsarbeidet ses i sammenheng og samordnes så langt det er mulig. 

Flere statsforvaltere har gode erfaringer med å arrangere ulike former for veilednings- og informasjonsmøter om tilsynsteamet i forkant av et tilsyn. Det er opp til statsforvalteren å vurdere om, hvordan og til hvem slik informasjon skal gis. Informasjon kan gis til alle kommuner i fylket eller til utvalgte kommuner ut fra en risikovurdering.

Det å supplere tilsynet med slik informasjon og veiledning, kan øke den samlede effekten av tilsynssatsningen.

Statsforvalteren skal planlegge og forberede tilsynet slik at gjennomføringen blir helhetlig og harmonisert overfor kommunen.

Før arbeidet starter opp er det viktig å avklare hvordan fellestilsynet skal lederforankres i embetet, i tillegg til oppgave- og ressursfordeling mellom de respektive avdelingene. Fagavdelingene må stille nødvendig ressurser til rådighet. 

Tilsynslaget må både ha god tilsynskompetanse og kompetanse på alle tjenesteområdene som inngår i tilsynet. Det må utpekes en leder for tilsynslaget, som må få nødvendige fullmakter fra de aktuelle avdelingslederne. 

For å tilrettelegge for et best mulig samarbeid anbefaler vi at tilsynslaget starter samarbeidet i god tid før tilsynet skal gjennomføres. De innledende delene av tilsynsprosessen, som blant annet valg av tilsynsobjekt, bør gjøres i fellesskap. Så langt det er praktisk og hensiktsmessig anbefaler vi også at gjennomgang av dokumentasjon, gjennomføring av intervjuer og vurderinger av funn gjennomføres av hele tilsynslaget. Alle må ikke være involvert i selve rapportskrivingen, men alle i tilsynslaget bør være involvert i drøftelser i forkant og få anledning til å gi innspill til rapportens innhold.

Valg av kommuner vil være mer sammensatt ved et felles tilsyn med flere fagområder. Statsforvalteren skal velge kommuner ut fra risikovurderinger. Hvor sannsynlig det er at kommunen ikke sikrer at kravene i regelverket om meldeplikten er oppfylt og hvilke konsekvenser det kan få for utsatte barn, er sentralt i risikovurderingene.

Vurderingene bør bygge på statsforvalterens generelle kunnskap om kommunene, rapporteringer/statistikk, klager og andre meldinger om hvordan situasjonen er på alle områdene som tilsynet omfatter. 

Statsforvalterens oversikt og kunnskap om risiko for regelverksbrudd innenfor de enkelte fagområdene kan imidlertid variere. I tillegg kan risikoen variere fra fagområde til fagområde. Vi anbefaler derfor at risikovurderinger og valg av tilsynsobjekt gjøres i fellesskap av de aktuelle fagavdelingene. Statsforvalteren skal ta hensyn til det samlete omfanget av statlig tilsyn og relevante forvaltningsrevisjonsrapporter når tilsyn planlegges, prioriteres og gjennomføres i den enkelte kommune.

I kommuner der det er uavsluttet tilsyn med dette temaet i en eller flere av tjenestene, er foreliggende tilsynsopplegg lite egnet. I slike tilfeller må kommunen følges opp som planlagt i det opprinnelige tilsynet.

Når statsforvalteren har avgjort hvilke kommuner det skal føres tilsyn med, sendes det ett felles brev til kommunen som omfatter alle tjenesteområdene. Statsforvalteren ber om at det utpekes en felles kontaktperson i kommunen. 

Vi har utarbeidet et utgangspunkt for tekst som statsforvalteren kan bruke når de sender brev til kommunen for å orientere om tilsynet og be om dokumentasjon, jf. vedlegg 2. Teksten settes inn i statsforvalterens brevmal og tilpasses til det enkelte tilsynet, basert på statsforvalterens kjennskap til kommunen.

Statsforvalteren må innhente tilstrekkelig informasjon for å vurdere om meldeplikten overholdes og om kommunen har tilrettelagt for oppfyllelse av meldeplikten gjennom internkontrollen. For å få informasjon om de vurderingene ansatte gjør før de sender melding, skal statsforvalteren som hovedregel intervjue ansatte om de er kjent med og forstår innholdet i meldeplikten. Dette omfatter ledere og andre fast og midlertidig ansatte på heltid og deltid i ulike stillingskategorier, vikarer, studenter i praksis osv., for å få et representativt bilde av praksis i kommunen. Det kan være hensiktsmessig å benytte spørreskjema som et supplement til intervjuene. 

Dokumentasjon som viser internkontrollen knyttet til meldeplikten, kan for eksempel være rutiner og maler, opplæringsmateriell, organisasjonskart, møteplaner, delegeringer, rapporteringslinjer, kompetansekartlegginger- og planer, sjekklister og kvalitetssystemer blant annet for oppfølging av faglige avvik og risiko for avvik, eventuelle oversikter over antall meldinger til barnevernet og hvordan de fordeler seg på meldere og tema. Informasjon om hvordan ansatte praktiserer meldeplikten kan i noen tilfeller komme frem i meldinger som er sendt eller annen korrespondanse med barnevernet. Informasjon fra samarbeidsavtaler, opplæringsmateriell, agenda og referat fra møter kan gi informasjon om praktisering av samarbeidsplikten. 

Statsforvalteren ber barnevernet gjennomgå de 10 sist avsluttede undersøkelsene der melding fra offentlig melder var utgangspunkt for undersøkelsen. I mindre kommuner kan antallet reduseres noe. I gjennomgangen skal det registreres om barnevernet har gitt tilbakemeldinger til melderne innen fristen og om tilbakemeldingene inneholder nødvendig informasjon. Vedlegg 3 er skjema som kan brukes for denne registreringen.  

Når registreringen fra barnevernet foreligger, må statsforvalteren vurdere om det er nødvendig med ytterligere informasjon (dokumenter) for å svare på kontrollspørsmålene i tilsynet. 

Informasjon om barnehagemyndighetens veiledning og tilsyn kan for eksempel innhentes ved å etterspørre risikovurderinger, årshjul eller planer, tilsynsrapporter og gjennom intervju.

Dokumentasjon som viser internkontrollen kan for eksempel være organisasjonskart, ansvars- og oppgavebeskrivelser som viser hvordan oppgavene er fordelt, eventuelle rutiner om når veiledning eller tilsyn skal gjennomføres, sjekklister, veiledere osv. 

Siden fellestilsynet involverer flere sektorer i kommunen, vil det i de fleste tilfeller være nyttig med et formøte for å informere og veilede om tema for tilsynet, metode og de ulike aktivitetene. 

Formøtet kan hjelpe tilsynslaget med å få oversikt over hvilke ledere og ansatte som bør intervjues og bidra til god praktisk tilrettelegging av tilsynet. Det kan også være hensiktsmessig å gå gjennom hvilke opplysninger og dokumenter som ønskes tilsendt. Slik kan et formøte bidra til at kommunen kan forberede seg og belastningen med tilsynet blir mindre.

Statsforvalteren vurderer om formøtet skal gjennomføres fysisk eller digitalt. Begge formene har sine fordeler og ulemper som må veies mot hverandre.

Det er utarbeidet et kontrollskjema (se vedlegg 1 i denne veilederen) for hvert tjenesteområde som gir en systematisk oppstilling av hjemmelsgrunnlag, kontrollspørsmål, og eventuelt pålegg ved brudd på regelverket. 

Statsforvalteren bruker kontrollskjemaet som utgangspunkt og arbeidsverktøy for de vurderingene som må gjøres i tilsynet. 

Kontrollspørsmål er en konkretisering av de rettslige kravene statsforvalteren skal kontrollere i tilsynet. Det er kontrollspørsmålene statsforvalteren skal finne svar på gjennom undersøkelser i tilsynet. Hvert kontrollspørsmål er et ja/nei-spørsmål, der svaret nei betyr at det foreligger et brudd på regelverket. Dersom det ikke er sannsynliggjort at det foreligger brudd på regelverket må konklusjonen gjenspeile dette. 

Kontrollspørsmålene er uttømmende og ved å svare på kontrollspørsmålene, sikrer statsforvalteren at alle rettslig relevante problemstillinger er dekket av tilsynet. Kontrollspørsmål sikrer likebehandling ved at alle kommunene kontrolleres mot de samme kravene. Hva som skal undersøkes og vurderes under hvert kontrollspørsmål er forklart i veilederen kapittel 3. Det er henvist til de relevante punktene i veilederen i tilknytning til hvert kontrollspørsmål.

Kontrollspørsmål 1.1.-1.2. og 2.1.-2.2. handler om hva ansatte i helse- og omsorgstjenesten og skolen skal gjøre for å oppfylle meldeplikten. Kontrollspørsmål 3.1.-3.2. handler om hva barnehagemyndigheten skal gjøre for å veilede og føre tilsyn med meldeplikten. Kontrollspørsmål 4.1.-4.2. og 4.3.-4.5. handler om hva barneverntjenesten skal gjøre når de mottar meldinger. 

Kommunen har ansvaret for at meldeplikten blir oppfylt og skal sikre dette gjennom internkontroll. Det vil si at kommunen må legge til rette for at alle ansatte blir i stand til å oppfylle meldeplikten og vet hva de skal gjøre når de kommer i en situasjon der meldeplikten er utløst. Videre må kommunen følge med for å avdekke om de ansatte oppfyller meldeplikten, og følge opp med tiltak dersom meldeplikten ikke oppfylles.

Dersom statsforvalteren kommer til at det er brudd på ett eller flere kontrollspørsmål, skal pålegget i kontrollskjemaet brukes. Pålegget og de tilhørende underpunktene må tilpasses slik at det blir tydelig for kommunen hvilke bestemmelser i regelverket som er brutt og hva de skal rette opp.

Det er viktig at det er tydelig hva som er undersøkt og vurdert og at statsforvalteren ikke konkluderer utover det som er undersøkt i tilsynet. Statsforvalteren må selv utarbeide intervjuspørsmål som gir svar på det som kontrollspørsmålene etterspør. 

Tilsynsbesøket består av et innledende informasjonsmøte, intervjuer og eventuelt ytterligere dokumentgjennomgang, samt et oppsummeringsmøte i etterkant.

Tilsynsbesøket innledes med et informasjonsmøte/åpningsmøte. I dette møtet deltar (om mulig) alle som skal intervjues, men også andre kan inviteres. Det er viktig at alle får samme informasjon om tilsynets tema og den praktiske gjennomføringen av tilsynsbesøket.

For å vurdere om regelverket er oppfylt er det behov for å intervjue kommunens ledelse, linjeledere og ansatte på de respektive tjenesteområdene. Ansatte vil kunne belyse om de er kjent med regelverket, om de følger det og hvilke føringer og rammer de har for oppgaveutførelsen. Ledere på forskjellige nivåer vil kunne belyse hvordan kommunen tilrettelegger og følger med på at praksis er i tråd med regelverket.

Tilsynslaget noterer relevante og vesentlige opplysninger. Hovedinnholdet må sjekkes med intervjuobjektet for å sikre kontradiksjon og tillit til tilsynsprosessen.

I fellestilsynet skal tilsynsbesøket avsluttes med et oppsummerende møte, så snart som mulig og senest noen få dager etter at intervjuene er gjennomført. Hensikten med møtet er å presentere funnene og oppnå enighet om de faktiske forhold (kontradiksjon). Det er viktig at kommunens øverste ledelse er representert. 

På møtet informerer statsforvalteren om videre saksgang, når foreløpig rapport kommer, frister for tilbakemeldinger og hva som kan bli aktuelt av videre oppfølging. 

Statsforvalterens vurderinger og konklusjoner vil komme i den foreløpige rapporten.

I prosessen med å utarbeide foreløpig og endelig rapport skal statsforvalteren ha dialog og samarbeid med Helsetilsynet i tilfeller der det er avdekket lovbrudd på området helsestasjons- og skolehelsetjenesten. Dette er nærmere beskrevet i 4.7.3.

Statsforvalteren skriver en felles foreløpig rapport etter tilsynet. Rapporten skal beskrive hvordan tilsynet er gjennomført, hva statsforvalteren har avdekket, samt hvordan statsforvalteren foreløpig har vurdert og konkludert på de ulike områdene. Tilsynsledere har ansvaret for at tilsynsrapporten blir kvalitetssikret.  

Vi har utarbeidet en egen rapportmal for dette tilsynet med tekstforslag til innledning, tilsynets tema, tilsynshjemmel og lovgrunnlag, jf. vedlegg 4.

Dersom det er avdekket lovbrudd skal det varsles om pålegg.

Den endelige rapporten skrives etter samme mal som den foreløpige rapporten, men det skal gå fram av rapporten at den er endelig. 

Dersom lovbrudd ikke er rettet på tidspunktet for endelig rapport, skal statsforvalteren vedta pålegg om retting.

Eventuelle regelverksbrudd skal følges opp av den fagavdelingen hos statsforvalteren som har ansvar på området, og på den måten som veilederen anviser. Det første steget i oppfølgingen av eventuelle lovbrudd beskrives i den felles rapporten.