Tilsyn med frittstående skoler i 2021

Denne rapporten er en oppsummering av de funnene vi har gjort i våre tilsyn med friskolene i 2021.

I tilsyn undersøker vi om skolene oppfyller kravene som er gitt i regelverket. Det betyr at vi undersøker om de frittstående skolene oppfyller lovpålagte plikter. En mangelfull oppfyllelse av regelverket vil få konsekvenser. Hva som er konsekvensen, vil som oftest følge av formålet med lovkravet. Når vi vurderer konsekvensene, må vi i tillegg ta hensyn til hvem som kan bli rammet. Omsorgen for sårbare grupper er en del av denne vurderingen. Konsekvensen av at skolene ikke oppfyller rettighetene til sårbare grupper, for eksempel elevers rett til et trygt og godt skolemiljø, kan ofte være mer alvorlig enn for andre grupper.

Fakta om friskoler i 2020/2021

  • 372 frittstående skoler var i drift i hele eller deler av året
  • 28 000 av 635 500 elever gikk på frittstående grunnskoler 
  • 16 938 av 188 200 elever gikk på frittstående videregående skoler 
  • skolene mottok til sammen 6.2 milliarder kroner i statstilskudd 

Våre risikovurderinger er avgjørende for hvilke skoler og temaer vi fører tilsyn med

Når vi vurderer risiko ved frittstående skoler, ser vi først på sannsynligheten for at brudd på regelverket finner sted. Deretter ser vi på konsekvensen av bruddene. Noen brudd på regelverket fører til større konsekvenser enn andre. Derfor velger vi de områdene hvor følgene av bruddene er mest alvorlige. Samlet sett sørger risikovurderingene for at vi bruker ressursene våre der de trengs mest.

For tilsyn med frittstående skoler har et av målene i 2021 vært å ha flere og mer treffsikre tilsyn, blant annet ved å føre flere mindre tilsyn basert på konkrete risikovurderinger. Bakgrunnen for dette målet er at vi stadig ser en stor udekket risiko for brudd på regelverket. Derfor er det sentralt å bruke tilsynsressursene der de kommer best til nytte.

I tillegg har vi vektlagt at tilsynsaktiviteten i særlig grad innrettes slik at tilsyn får betydning for utsatte barn og unge. Dette er et av de strategiske satsningsområdene til direktoratet i perioden 2018–2021. I 2021 åpnet vi derfor flere tilsyn med gjennomføring av spesialundervisning, planlegging av spesialundervisning og skolemiljø.

Jevnlig får vi meldinger med indikasjoner på at skolene ikke følger regelverket, men hvor vi likevel ikke åpner tilsyn. Noen ganger skyldes det at situasjonen blir fulgt opp og håndtert på andre måter. Andre ganger vurderer vi at det er andre skoler eller temaer der risikoen er høyere, og vi trenger å prioritere dem.

Året 2021 var, som 2020, et annerledes år for vår tilsynsvirksomhet med frittstående skoler. Våren 2021 gjennomførte vi store deler av de planlagte tilsynene uten å kunne besøke skolene. Åpningen av samfunnet høsten 2021 gjorde det mulig å gjennomføre flere tilsyn med tilsynsbesøk. Alt i alt gjennomførte vi seks tilsyn med besøk på skolen. Vi ferdigstilte foreløpig rapport i to av disse tilsynene i løpet av året. I 2021 gjennomførte vi altså fem flere tilsyn med tilsynsbesøk enn i 2020.

De tilsynene vi gjennomførte med tilsynsbesøk i 2021, var alle innenfor temaet skolemiljø.

Tilsyn med 48 skoler

Når vi fører tilsyn, starter vi med et brev til skolen om at vi har åpnet tilsyn. Vi ber vanligvis om dokumentasjon fra skolen og gjør i tillegg egne undersøkelser. Dersom vi finner brudd på regelverket, får skolene en foreløpig tilsynsrapport som de kan uttale seg om. Vi går gjennom tilbakemeldingene fra skolene før de får et vedtak med en reaksjon, vanligvis en frist for å rette bruddene på regelverket. Alle tilsynsrapportene er tilgjengelig på Tavla. Vi avslutter tilsynene når skolene har rettet bruddene. Tilsynsprosessen er nærmere beskrevet her: Hva skjer i et tilsyn?

I 2021 åpnet vi 58 tilsyn og utarbeidet 48 foreløpige tilsynsrapporter. Til sammenligning åpnet vi 18 tilsyn og utarbeidet 33 foreløpige tilsynsrapporter i 2020. Når vi i denne oppsummeringen omtaler gjennomførte tilsyn, betyr det at vi minimum har utarbeidet foreløpig tilsynsrapport. Dette betyr at vi gjennomførte tilsyn med 13 prosent av landets friskoler.

Oversikt over antall tilsyn i perioden 2018–2021
År Antall skoler i drift Antall tilsyn hvor det ble
utarbeidet foreløpig rapport 
Andel
2021  372 48 13 %
2020  378 33 8 %
2019  365 48 13 %
2018  357 37 10 %

Tilsynstemaer og overordnet om funnene

Noen tilsynstemaer er faste i korte eller lengre perioder, for eksempel temaene i felles nasjonalt tilsyn. Felles nasjonale tilsynstemaer som har vært aktuelle for tilsyn med friskoler i 2021, er elevenes utbytte av opplæringen, spesialundervisning og skolemiljø.

Vi fører tilsyn med ett eller flere deltemaer innenfor hvert hovedtema, eller innenfor flere hovedtema. Det gjør vi for å sikre at de enkelte tilsynene skal bli så treffsikre som mulig. Dette betyr at antall tilsyn ikke samsvarer med antall ganger det har vært ført tilsyn med enkelte deltemaer.

Barnets beste skal være et grunnleggende hensyn ved alle handlinger som berører dem. Barn har rett til å bli hørt i spørsmål som gjelder dem selv, jf. Grunnlovens § 104 og Barnekonvensjonen artikkel 3 og 12. Skolen har en avgjørende rolle for barns læring, omsorg og utvikling. Denne rollen har blitt enda mer fremtredende i 2020 og 2021. Pandemien medførte at elevene ofte fikk en annen hverdag enn tidligere, noe som kan påvirke deres trivsel og trygghet.

Tilsyn i 2021
TemaAntall tilsyn
Spesialkompetanse ved montessoriskoler  15

Gjennomføring av Elevundersøkelsen 

11

 Styrets sammensetning og møte- og uttalerett 

8

 Daglig leder 

6

 Inntak 

6
 Tilstandsrapport  6
 Alle offentlige tilskudd og skolepenger skal komme elevene til gode  6
 Budsjett, regnskap og informasjon til revisor 
 Gjennomføring av spesialundervisning under koronavirusutbruddet  4
 Skolens arbeid med å planlegge spesialundervisningen  2
 Styrets ansvar for forsvarlig økonomi- og regnskapsforvaltning  2
 Skolemiljø - skjerpet aktivitetsplikt  2
 Informasjon til elever og foreldre om rettighetene i skolemiljøregelverket  2
 Godkjenning av skoleanlegg  1

 

For skoler godkjent på grunnlag av en anerkjent pedagogisk retning, gjelder det et eget krav om spesialkompetanse relatert til den pedagogiske retningen. Formålet med disse tilsynene var å kontrollere at skolene gir elevene opplæring i tråd med den alternative pedagogikken skolen er godkjent etter, ved at skolene oppfyller kravet om spesialkompetanse hos undervisningspersonalet. I to av tilsynene avdekket vi ingen brudd. I de øvrige tilsynene fant vi brudd på regelverket i 60 prosent av kontrollspørsmålene som ble undersøkt.

Vi fant at:

  • i ti tilsyn hadde styret ikke kjennskap til den samlede stillingsprosenten av undervisningsstillingene ved skolen med spesialkompetanse
  • i halvparten av tilsynene var ikke minst femti prosent av den samlede stillingsprosenten av undervisningsstillingene ved skolene dekket av undervisningspersonale med spesialkompetanse innenfor montessoripedagogikk
  • i halvparten av tilsynene fulgte ikke styret opp at kravet til spesialkompetanse til enhver tid var oppfylt

Dersom undervisningspersonalet ikke har relevant faglig og pedagogisk kompetanse er det risiko for at elevene ikke får den opplæringen de har krav på, og som har vært avgjørende for valg av opplæringstilbud.

Elevundersøkelsen er obligatorisk for 7. trinn, 10. trinn og vg1. Skolene skal gjennomføre Elevundersøkelsen på høsten. Skolen har ansvar for å bestille brukernavn og formidle brukernavnene til alle elevene som skal besvare undersøkelsen. Elevundersøkelsen er den viktigste landsdekkende undersøkelsen av elevenes læringsmiljø. Undersøkelsene gir elevene mulighet til å si sin mening om læring og trivsel på skolen, og er en viktig kilde til informasjon om elevenes oppfatning av eget læringsmiljø. Aktiv bruk av skolens resultater kan bidra til å skape et enda bedre læringsmiljø for elevene.

Vi fant brudd på regelverket i alle tilsynene med gjennomføring av Elevundersøkelsen og vi fant brudd på alle kontrollspørsmålene som ble undersøkt.

Ingen av skolene vi undersøkte hadde bestilt eller fordelt brukernavn til Elevundersøkelsen for alle elevene på de obligatoriske trinnene. Resultatene fra Elevundersøkelsen får årlig stor oppmerksomhet, og brukes aktivt i sektor for å vurdere tiltak som bør iverksettes. Dersom skolene ikke sørger for at alle elevene på de obligatoriske trinnene får muligheten til å gjennomføre Elevundersøkelsen, vil vi gå glipp av viktig informasjon om elevenes oppfatning av læringsmiljøet og deres trivsel på skolen.

Styrets sammensetning og møte- og uttalerett har vært et deltema i til sammen åtte tilsyn i 2021.

Skoler som er godkjent etter friskoleloven skal ha et styre som øverste organ. Styret er ansvarlig for å drive skolen i samsvar med friskoleloven og skal være oppnevnt i samsvar med det rettsgrunnlaget skolen blir drevet etter. I tillegg til styremedlemmene har en representant fra elevrådet, foreldrerådet, undervisningspersonalet, andre ansatte ved skolen og daglig leder møte- og uttalerett på styremøtene. Vi avdekket brudd på regelverket i 44 prosent av kontrollspørsmålene som ble undersøkt.

Vi fant at:

  • ingen av styrene som ble undersøkt hadde sørget for å sende ut innkalling og sakspapirer til alle representantene med møte- og uttalerett i god tid før styremøtene
  • i tre tilsyn hadde ikke styret sendt referat fra styremøtene til representantene med møte- og uttalerett
  • i to tilsyn var ikke styret oppnevnt i samsvar med den organisasjonsformen skolen blir drevet etter / i ett av tilsynene samsvarte ikke det oppnevnte styret med det som var registrert i Brønnøysundregistrene.

De øvrige representantene med møte- og uttalerett i styremøtene kan ha andre interesser enn styret, og dette er det viktig at styret tar hensyn til før de fatter en beslutning. Dersom ikke styret ved friskolene er oppnevnt riktig, kan dette føre til at det er usikkert hvem som faktisk er skolens øverste organ og dermed ansvarlig for at friskoleregelverket etterleves.

I disse tilsynene har vi vurdert utlånsforbudet og kravet om at tilleggsvirksomhet skal være selvfinansiert. Formålet med tilsynet er å kontrollere at skolene bruker statstilskudd og skolepenger riktig, slik at de kommer elevene til gode, og at styret har en forsvarlig økonomiforvaltning. Skolene skal bruke statstilskudd, skolepenger, inntekter fra skolevirksomheten og inntekter fra tilleggsvirksomhet det året de blir mottatt.

Vi fant at:

  • i fem tilsyn hadde skolene lånt ut statstilskudd eller skolepenger i strid med regelverket
  • i ett tilsyn fant vi at offentlige tilskudd og skolepenger ikke kom elevene til gode, og at tilleggsvirksomheten samlet sett ikke var selvfinansiert

Alle seks tilsynene endte med varsel om tilbakebetalingskrav. Til sammen varslet vi tilbakebetaling av kr. 8 181 743,-

Dersom skolene låner ut offentlige tilskudd og skolepenger, kan dette føre til at midlene ikke følger elevene og kommer disse til gode og det er en risiko for at skolen ikke får midlene tilbake.

Gjennomføring av spesialundervisning under koronavirusutbruddet ble undersøkt i 4 tilsyn, men vi fant kun brudd på regelverket i ett av tilsynene. Vi ønsket å undersøke om skolene oppfyller krav i regelverket til å planlegge, gjennomføre og følge opp spesialundervisning. Vi åpnet tilsyn med skoler som hadde rapportert inn i Grunnskolens informasjonssystem (GSI) at det var elever ved skolen som hadde fått færre timer med spesialundervisning enn planlagt. Tilsynene var avgrenset til å undersøke hvor mange timer den enkelte eleven hadde mistet, om skolen hadde erstattet timer og om skolen gjennomførte spesialundervisning med det faglige innholdet som er fastsatt i vedtakene.

Som følge av midlertidig lov om tilpasninger i barnehageloven, opplæringsloven og friskoleloven kunne skolene avhjelpe konsekvensene av koronavirusutbruddet ved å stenge eller begrense driften i perioder.

I ett av tilsynene fant vi at spesialundervisning ikke ble gitt med et innhold eller gjennomført i et omfang som samsvarte med enkeltvedtakene.

Dersom spesialundervisningen ikke gis med et innhold eller omfang som samsvarer med enkeltvedtakene, er det risiko for at elevene mister den opplæringen de har krav på. Dersom skolene heller ikke har beskrevet kompenserende tiltak er dette alvorlig for elever som allerede er i en sårbar situasjon uavhengig av koronavirusutbruddet.

Styret må sørge for at skolen utarbeider individuelle opplæringsplaner (IOP-er) som er i samsvar med enkeltvedtaket. Skolen må utarbeide IOP-er for alle elevene som har vedtak om spesialundervisning, snarest mulig etter at vedtaket er fattet. Beskrivelsen av innholdet i IOP-ene skal være i samsvar med enkeltvedtakene. Hvis eleven har vedtak om avvik fra de ordinære læreplanene, skal IOP-ene inneholde beskrivelser av avvikene og hvilke mål elevene skal nå. Beskrivelsene av avvik og mål skal være i samsvar med vedtakene.

Våre funn:

  • Ingen av skolene utarbeidet IOP-er for alle elevene som har vedtak om spesialundervisning, snarest mulig etter at vedtaket er fattet.
  • I begge tilsynene manglet IOP-ene beskrivelser av avvik fra de ordinære læreplanene og hvilke mål elevene skal nå. Beskrivelsen av avvik og mål var heller ikke i samsvar med vedtakene
  • I ett av tilsynene var innholdet i IOP-en ikke i samsvar med enkeltvedtakene.

Dersom skolen ikke utarbeider IOP-er så snart som mulig etter at det er fattet vedtak, er det en risiko for at det går for lang tid før elevene får den opplæringen de trenger og har krav på. For at elevene skal vite hvilke mål de skal nå, er det også viktig at IOP-ene beskriver hvilke avvik det skal være fra ordinære læreplanene.

Styret har blant annet ansvar for at skolene har en forsvarlig økonomi- og regnskapsforvaltning. At forvaltningen er forsvarlig, setter en minstestandard. Det stilles også krav om noe mer enn at styret sørger for regnskaps- og revisorbistand. Styret må sikre at nødvendige beslutninger blir tatt, at prosesser blir iverksatt og at de følges opp. Formålet med tilsynene er å kontrollere at skolene bruker statstilskudd og skolepenger riktig, slik at de kommer elevene til gode, og at styret har en forsvarlig økonomiforvaltning.

I begge tilsynene fant vi at styret ikke hadde en forsvarlig økonomi- og regnskapsforvaltning. Skolene ble pålagt å utarbeide en plan med tiltak for å forbedre skolens finansielle situasjon. Dersom skolene ikke har en slik plan, kan dette på sikt føre til at skolene går konkurs, og at elevene ikke får det opplæringstilbudet de har krav på.

Temaet i to av tilsynene som ble gjennomført med tilsynsbesøk i 2021, var skjerpet aktivitetsplikt dersom en som jobber på skolen har krenket en elev, og informasjon til elever og foreldre om rettighetene i skolemiljøregelverket.

Formålet med aktivitetsplikten er at skolen skal handle raskt og riktig når en elev opplever å ikke ha det trygt og godt på skolen. Aktivitetsplikten er skjerpet dersom en elev blir krenket av en som jobber på skolen, eller en elev opplever at det ikke er trygt og godt på grunn av en som jobber på skolen. Det er svært alvorlig om en elev blir utsatt for krenkelser fra en som jobber ved skolen. Dersom skolene ikke håndterer slike saker raskt, vil konsekvensene kunne bli svært alvorlige for elevene det gjelder. Derfor skal skolen eller styret handle straks. Det er viktig at alle elever og foreldre er kjent med hvilke rettigheter de har i skolemiljøregelverket, og at de for eksempel kjenner til muligheten til å melde saken sin til statsforvalteren dersom skolen ikke gjør nok for å gi eleven et trygt og godt skolemiljø. Skolen må gi informasjon på en måte og i et omfang som gjør elevene og foreldrene i stand til å ivareta rettighetene sine.

Styret ved friskolen har et internkontrollansvar for å følge med på at skolen oppfyller pliktene knyttet til aktivitetsplikt og informasjon til elever og foreldre.

Vi fant at

  • i ett av tilsynene hadde ikke skolen sørget for at alle som jobber på skolen, straks varsler daglig leder dersom de får mistanke om eller kjennskap til at en som jobber på skolen krenker en elev
  • ingen av skolene sørget for at alle som jobber på skolen, straks varsler direkte til styret dersom de får mistanke om eller kjennskap til at en i skoleledelsen krenker en elev
  • i ett tilsyn sørget ikke styret for at saken ble undersøkt ved mistanke om eller kjennskap til at elever har blitt krenket av en som jobber på skolen
  • i ett tilsyn hadde ikke styret fulgt med på om skolen oppfyller plikten til å straks varsle, undersøke og sette inn tiltak ved mistanke om eller kjennskap til at en som jobber på skolen har krenket en elev
  • i ett tilsyn hadde ikke skolen informert elevene om muligheten til å melde saker (om skolemiljø) til statsforvalteren
  • i ett tilsyn hadde ikke styret fulgt med på om skolen oppfyller plikten til å informere elever og foreldre om retten i opplæringsloven kapittel 9A, aktivitetsplikten, den skjerpede aktivitetsplikten og om muligheten til å melde saker til statsforvalteren

Alle friskolene godkjent etter friskoleloven skal ha et inntaksreglement. Inntaksvilkårene skal som hovedregel være de samme som ved offentlige skoler. Alle som oppfyller vilkårene, skal få plass, forutsatt at skolen har ledige plasser. Skolene kan sette søknadsfrister i inntaksreglementene og reglementet skal inneholde prioriteringskriterier ved oversøking. Skolen kan videre kun be om informasjon som er relevant for å vurdere om søkeren oppfyller inntaksvilkårene eller prioriteringskriteriene og avgjørelser om inntak er enkeltvedtak. Dersom skolene ikke har slike frister eller ber om informasjon som ikke er relevant for å vurdere om søkeren oppfyller vilkårene for inntak og prioriteringskriteriene, øker dette risikoen for at ikke alle som oppfyller vilkårene får plass på skolen.

Det ble avdekket brudd på regelverket i alle tilsynene hvor skolens inntaksreglement ble undersøkt. Det ble imidlertid kun avdekket brudd på regelverket i 9 prosent av kontrollspørsmålene som ble undersøkt.

Vi fant at:

  • i tre tilsyn manglet inntaksreglementet informasjon om søknadsfristen er endelig eller om skolen fortsetter inntak etter fristen
  • i tre tilsyn manglet vedtak om inntak opplysninger om retten til å se sakens dokumenter
  • i to tilsyn var ikke prioriteringskriteriene klare, saklige og objektive
  • i ett tilsyn manglet avslag på søknad om inntak en konkret vurdering av de faktiske forholdene i den enkelte saken opp mot avslagsgrunnene
  • i ett tilsyn viste ikke inntaksreglementet hvordan skolen prioriterer mellom flere søkere som stiller likt
  • i ett tilsyn ba skolen om opplysninger som ikke var relevante for å vurdere om søkeren oppfyller inntaksvilkårene og prioriteringskriteriene

Vi har en årlig gjennomgang av årsregnskapene til alle de frittstående skolene. Dette er en breddekontroll med de skolene som mottar statstilskudd etter friskoleloven. God og ryddig regnskapsdokumentasjon er viktig for at vi skal se nærmere på skolenes økonomiforvaltning. Generelt er vår erfaring at de fleste skolene gir regnskapsdokumentasjon som er utarbeidet i tråd med kravene i økonomiforskriften.

Skolene har særskilte rapporteringskrav i notene til årsregnskapet som gir viktig informasjon om skolenes økonomi. Notene vurderes som mangelfulle dersom skolen har unnlatt å rapportere eller gitt ufullstendige opplysninger. Vi fant at 102 skoler rapporterte mangelfulle noter, og det ble sendt ut vedtak med pålegg om retting til alle. Vedtaket innebærer at skolene må rette opp notene i årsregnskapet for 2021, og kommende år. Skoler som ikke har handel med nærstående må spesifisere dette. Dersom skolene gir mangelfulle eller ufullstendige opplysninger i noter til årsregnskap, vil dette vanskeliggjøre vår etterkontroll av om offentlige tilskudd og skolepenger kommer elevene til gode.

Vi fant i våre tilsyn brudd på plikten til å:

  • opplyse om fordeling av felleskostnader i note til årsregnskapet
  • spesifisere handel med skolens eiere eller deres nærstående
  • opplyse om disponering av overskudd
  • opplyse om skolepengesatsen
  • spesifisere offentlige finansieringskilder

Når det gjelder deltemaene daglig leder og budsjett, regnskap og informasjon til revisor, samt tilstandsrapport ble det avdekket få brudd i undersøkelsene.

Vi fant at:

  • i tre tilsyn hadde ikke styret vedtatt skolens regnskap
  • i to tilsyn hadde ikke styret ansatt (eller leid inn) daglig leder
  • i to tilsyn hadde skolene ikke utarbeidet en årlig tilstandsrapport om læringsresultater, frafall og læringsmiljø. I ett tilsyn hadde styret heller ikke drøftet tilstandsrapporten

I 2021 gjennomførte vi ett tilsyn med godkjenning av skoleanlegg. Statsforvalteren godkjenner skoleanlegg og formålet med godkjenningsordningen er å bidra til at skoleanlegget fremmer trygghet, helse, trivsel og læring hos elevene. Godkjenningen skal gjelde det lokalet skolen til enhver tid benytter. Vi fant at skoleanlegget ved den aktuelle skolen ikke var godkjent av statsforvalteren.

Avslutning

I løpet av 2021 har vi altså ført tilsyn med til sammen 14 deltemaer etter friskoleloven. Vi fant flest brudd på regelverket i tilsyn med spesialkompetanse ved montessoriskoler og gjennomføring av Elevundersøkelsen. Det var også disse to temaene det ble gjennomført flest tilsyn med, og det var små målrettede tilsyn med få kontrollspørsmål i hvert tilsyn.
Tilsynene i 2021 ble i all hovedsak gjennomført med grunnskoler. 39 av tilsynene var med grunnskoler, 7 med videregående skoler og 2 som har både grunn- og videregående opplæring.

44 prosent av friskolene som fikk tilsyn i 2021, var montessoriskoler. 23 prosent av skolene som fikk tilsyn var godkjent som kristne friskoler (livssyn). 17 prosent av friskolene som fikk tilsyn, var steinerskoler.

De øvrige tilsynene ble gjennomført med skoler med følgende godkjenningsgrunnlag:

  • uten særlig grunnlag (2)
  • internasjonale IB (2)
  • profilskoler (2)
  • funksjonshemmet (1)
  • yrkesfaglig opplæring (1)

Veien videre og nytt felles nasjonalt tilsyn fra 2022

Tema for nytt felles nasjonalt tilsyn i perioden 2022–2025 er hvordan styret gjennom internkontrollen sikrer plikten til å varsle og undersøke saker der det er mistanke om eller kjennskap til at en elev ikke har et trygt og godt skolemiljø eller blir krenket av en som arbeider på skolen, jf. friskoleloven § 2-4, jf. opplæringsloven §§ 9 A-4 og 9 A-5, jf. friskoleloven § 5-2a.

Fant du det du lette etter?

0/250
0/250

Tusen takk for hjelpen!