Hovedfunn
- Det er enighet om hvorfor loven kan være vanskelig å etterleve.
- Økt kompleksitet i barnehagen utfordrer etterlevelsen.
- Tilsyn oppleves som nyttig og gir læring.
- Hva som kjennetegner god praksis.
Enighet om hvorfor loven kan være vanskelig å etterleve
Forskerne peker på at det eksisterer et betydelig misforhold mellom barnehagelovens ambisjoner og de ressursmessige realitetene i store deler av barnehagesektoren. Dette innebærer risiko for manglende etterlevelse av kravene i barnehageloven med forskrifter.
Flere sentrale krav i barnehageloven oppleves som krevende å følge. Krav til bemanning og pedagogisk kompetanse fremstår som særlig utfordrende, og også krav til internkontroll trekkes frem som vanskelig å ivareta i praksis. Videre oppleves reglene om individuell tilrettelegging for barn med nedsatt funksjonsevne og gjennomføring av vedtak om spesialpedagogisk hjelp som krevende. Tilsynsoppgaven fremheves også av kommunene som et område som er vanskelig å ivareta på en tilfredsstillende måte.
På tvers av aktørene peker evalueringen på tre hovedforklaringer på hvorfor etterlevelse av regelverket kan være krevende: for lite kapasitet, for lite relevant kompetanse og uklarheter eller stort tolkningsrom i regelverket. Evalueringen sier også at barnehageloven med forskrifter oppleves som fragmentert og uoversiktlig. Mange sentrale bestemmelser er skjønnspregede, som for eksempel krav til «tilstrekkelig bemanning» og vurderinger av «barnets beste». Dette skaper usikkerhet og ulik praksis, og gjør det vanskeligere for aktørene å vite hva som faktisk forventes.
Samtidig viser evalueringen at ikke alle opplever utfordringer med å etterleve barnehageloven. 19 prosent av barnehagemyndighetene, 34 prosent av barnehagestyrerne og 30 prosent av barnehageeierne oppgir at de ikke har slike utfordringer.
Økt kompleksitet i barnehagen utfordrer regeletterlevelsen
Intervjuer med barnehagestyrere viser at flere utviklingstrekk påvirker barnehagenes forutsetninger til å etterleve regelverket. Dette gjelder blant annet økte behov for individuell oppfølging og mer uro og utagering i barnegruppene, uten at bemanningen styrkes tilsvarende. Flere forteller også at barna leveres tidligere og hentes senere, noe som øker presset på bemanningen gjennom hele dagen.
Samtidig etterspør foreldre i økende grad mer detaljert og skriftlig informasjon. Det hender også at foreldre setter krav som er i strid med regelverket. Blant annet beskriver en barnehagestyrer at foresatte kan ønske at barnet deres ikke skal leke med bestemte andre barn. Slike krav kan ikke innfris, men det understrekes at dialogen om dette kan være tidkrevende og kreve betydelige ressurser fra personalet.
Rekrutteringsutfordringer fremstår som en særlig viktig faktor når det gjelder å følge kravene til bemanning. Flere peker på at det er utfordrende å rekruttere til barnehageyrket, og at det utdannes for få barnehagelærere til å imøtekomme sektorens behov. Flere opplever også utfordringer med å beholde faglært personell, og noen eiere har merket redusert tilgang på vikarer.
Tilsyn oppleves som nyttig og gir læring
Kommunen som barnehagemyndighet skal gjennom veiledning og tilsyn påse at barnehagene drives i samsvar med regelverket. Flertallet av barnehagemyndighetene oppgir at de i stor eller svært stor grad bruker veiledning som virkemiddel, mens i underkant av halvparten bruker tilsyn i tilsvarende grad.
De vanligste temaene for både veiledning og tilsyn er trygt og godt barnehagemiljø, bemanning og kompetanse samt spesialpedagogisk hjelp og individuell tilrettelegging. Omtrent 40 prosent av barnehageeierne og barnehagestyrerne mener at veiledningen fra barnehagemyndigheten i stor eller svært stor grad fører til bedre etterlevelse av regelverket.
Et klart flertall mener at tilsyn bidrar til læring og utvikling. 78 prosent av barnehagestyrerne og 84 prosent av barnehageeierne vurderer tilsyn som læringsfremmende, særlig når tilsynet gjennomføres på en veiledende og støttende måte.
De som i mindre grad opplever læringseffekt, peker på manglende kompetanse hos tilsynsmyndighetene, skjemabaserte tilsyn og lite nyttige tilbakemeldinger. Intervjuene tyder på at læringseffekten øker når tilsynet bygger på gode risikovurderinger, når de som fører tilsyn har god regelverkskompetanse, og når funn følges opp med veiledning. En tydelig og uavhengig organisering av barnehagemyndigheten trekkes også fram som viktig.
Statsforvalterens tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet vurderes særlig positivt. 45 prosent av barnehagemyndighetene har hatt tilsyn de siste tre årene, og 92 prosent mener at tilsynet bidro til læring og forbedring. Flere trekker frem bedre organisering, tydeligere rutiner og styrket regelforståelse.
Hva som kjennetegner god praksis
Evalueringen viser at god etterlevelse henger tett sammen med hvordan kommunen organiserer og prioriterer barnehagesektoren. Forskerne peker på at kommuneledelsen må sette av tilstrekkelige ressurser til barnehagene, og organisere eier- og myndighetsrollene på en måte som sikrer både uavhengighet og nødvendig kompetanse. Dette beskrives som et politisk og administrativt lederansvar. Ifølge evalueringen er dette krevende for mange kommuner, særlig de små. Der har samme person eller ledelse ofte ansvar både som myndighet og eier.
Barnehagemyndighetene fremhever også betydningen av høy kompetanse i barnehagene, og at regelmessige kompetansetiltak for å sikre regeletterlevelse. En barnehageeier trekker frem at felles kompetansetiltak kan bidra til en felles forståelse av regelverket og et felles fagspråk blant ansatte.