Departementets forståelse av barnehageloven § 21 tredje ledd
Kunnskapsdepartementet viser til Utdanningsdirektoratets henvendelse 13. november 2025 med spørsmål om virkeområdet for barnehageloven § 23 og forståelsen av bestemmelsen i 21 tredje ledd, jf. § 23. Direktoratet reiser særlig spørsmål om kravene i barnehageloven § 23 også gjelder for midler som stammer fra tidligere års overskudd, og som regnskapsmessig er disponert til barnehagens egenkapital.
Bakgrunn
Utdanningsdirektoratet har vist til flere tilsynssaker hvor direktoratet har konkludert med brudd på kravene i barnehageloven § 23, men hvor barnehagene har anført at bestemmelsen ikke gjelder for transaksjoner der de har «benyttet deler av overskuddet for inneværende år», og/eller «overskudd opptjent fra tidligere års egenkapital». Under henvisning til bestemmelsen i barnehageloven § 21 tredje ledd, har barnehagene hevdet at dette er midler som eier kan bruke fritt og som ikke omfattes av kravene i barnehageloven § 23.
Utdanningsdirektoratet har i sine vedtak lagt til grunn at et eventuelt overskudd først må disponeres enten som utbytte eller konsernbidrag før midlene kan brukes fritt. Direktoratet har tolket § 23 og § 21 tredje ledd slik at midler fra tilskudd og foreldrebetaling er underlagt kravene i § 23 så lenge midlene inngår i barnehagens regnskap. Eier kan imidlertid velge å disponere et eventuelt overskudd ut av barnehagens regnskap som utbytte eller konsernbidrag. Først etter en slik disposisjon vil midlene være fritatt fra kravene i barnehagelovens § 23.
Departementets tolkning av regelverket
Barnehagelovens kapittel V har som formål å sørge for at offentlige tilskudd og foreldrebetaling kommer barna til gode, jf. § 21 andre ledd. Lovens system er at barnehagen bare kan bruke slike midler innenfor rammen av § 23.
Barnehageloven § 23
Barnehageloven § 23 inneholder nærmere krav til bruk av tilskudd og foreldrebetaling. Det følger av § 23 første ledd at offentlige tilskudd og foreldrebetaling som en barnehage mottar,
«bare kan benyttes til å dekke kostnader som direkte gjelder godkjent drift av barnehagen, og som har et omfang som er rimelig for å oppnå formålet med anskaffelsen eller ytelsen». Bestemmelsen hadde frem til 1. juli 2025 følgende ordlyd i (før 1. januar 2021 i tidligere § 14 a første ledd bokstav a):
«Barnehagen skal bare dekke kostnader som direkte gjelder godkjent drift av barnehagen.»
Lovens § 23 andre og tredje ledd bestemmer i tillegg at barnehagen ikke skal foreta transaksjoner overfor nærstående på vilkår som avviker fra det som ville vært fastsatt mellom uavhengige parter, og at barnehagen ikke skal ha vesentlig lavere personalkostnad per heltidsplass enn det som er vanlig i tilsvarende kommunale barnehager.
Kravet i lovens § 23 første ledd om at offentlige tilskudd og foreldrebetaling bare kan benyttes til å dekke «kostnader» som direkte gjelder godkjent drift av barnehagen, gjelder barnehagens bruk av midler og hvordan disse midlene skal føres i regnskapet. I Prop. 98 L (2011-2012) uttaler departementet:
«I bokstav a) fastslås det at alle transaksjoner som kostnadsføres i barnehagens resultatregnskap må være knyttet til den barnehagedrift kommunen har godkjent etter barnehageloven».
Kravet innebærer at alt som føres i barnehagens regnskap direkte skal gjelde godkjent drift. Barnehagen kan ikke bruke midler, eller føre opp i regnskapet, kostnader som ikke direkte gjelder barnehagedriften.
Barnehageloven § 21 tredje ledd
Barnehageloven § 21 tredje ledd lyder:
«Dersom barnehagen oppfyller kravene i § 23, kan barnehagen disponere et eventuelt overskudd fritt.»
Bestemmelsen åpner for at barnehager kan disponere et eventuelt overskudd fritt, under forutsetning av at overskuddet er opparbeidet innenfor rammen av § 23. I merknaden til bestemmelsen skriver departementet (Prop. 98 L (2011–2012) kapittel 11):
«Bestemmelsens første ledd presiserer prinsippet om at offentlige tilskudd og foreldrebetaling skal komme barna i barnehagen til gode, og at det skal være rom for at barnehagene tar ut verdier av barnehagedriften gjennom «et rimelig årsresultat». Med rimelig årsresultat siktes det til virksomheter med positivt årsresultat eller overskudd. Systematikken i bestemmelsen er at dersom barnehagen oppfyller de kumulative vilkårene i § 14 a første ledd bokstav a, b og c, anses årsresultatet som rimelig.» (Vår utheving).
Et «overskudd» i barnehagelovens forstand foreligger når barnehagen ved slutten av regnskapsåret har kostnadsført alle relevante utgifter i barnehagens regnskap i tråd med kravene i § 23, og fortsatt sitter igjen med midler som ikke er kostnadsført. Det som da anses som «et rimelig årsresultat» vil barnehagen kunne «disponere» fritt.
At barnehagen kan «disponere» et eventuelt overskudd «fritt» innebærer at barnehagens eier ved regnskapsårets slutt kan bestemme om midlene skal tas ut av barnehagens regnskap som utbytte eller konsernbidrag, eller om midlene skal bli værende i barnehagens regnskap som egenkapital. Slike beslutninger treffes av selskapet øverste besluttende organ innenfor rammen av aksjeloven og annet regelverk om for eksempel kreditorvern og beskatning.
Dersom et overskudd er disponert til utbytte eller konsernbidrag, er midlene disponert ut av barnehagens regnskap og kan følgelig brukes uavhengig av kravene i barnehageloven § 23.
Men dersom midlene disponeres inn i barnehagens regnskap som egenkapital, må all bruk av midlene oppfylle kravene i barnehageloven § 23. Dette er likevel ikke til hinder for barnehagens besluttende organer senere kan velge å omdisponere midler fra barnehageregnskapets egenkapital til utbytte eller konsernbidrag. Midlene må altså først lovlig disponeres ut av barnehagens regnskap før de kan brukes til andre formål enn dem barnehageloven § 23 åpner for.
Kunnskapsdepartementet kan ikke se at det er holdepunkter for å tolke § 21 tredje ledd som en generell unntaksregel fra kravene i § 23. Lovens formål og bestemmelsenes ordlyd lest i sammenheng må forstås slik at bestemmelsene gjelder ulike typer avgjørelser som styres av ulike regler.
Konklusjon
Selskapets besluttende organer står altså fritt til å «disponere» årets lovlige overskudd og tidligere opparbeidet egenkapital ut av barnehagens regnskap innenfor rammen av aksjeloven og annet regelverk, jf. § 21 tredje ledd.
Midler som er omfattet av barnehagens regnskap kan bare brukes innenfor rammen av barnehageloven § 23. Dette gjelder også midler som stammer fra tidligere års regnskapsmessige overskudd, og som barnehagens besluttende organer har disponert tilbake i barnehagens regnskap som egenkapital. Dersom det er behov for å bruke midler i barnehagens regnskap til andre formål enn det som omfattes av § 23, må altså barnehagens besluttende organer først lovlig disponere midlene ut av barnehagens regnskap som utbytte eller konsernbidrag.
KDs ref.: 25/5971-
Udirs ref.: 25/100 - 30