Svar på oppdrag nr. 2025-01 (del 1 og del 4) Kunnskap, status og tiltak for å sikre bedre tidlig innsats, tilpasset opplæring og individuell tilrettelegging

Vi foreslår tiltak som kan videreutvikle og styrke innsatsen framover. I tillegg anbefaler vi hvilke virkemidler som bør innføres for å sikre at skolene gjennomfører vedtak om individuell tilrettelegging av opplæringen og andre vedtak som er nødvendige for å sikre at elevene får tilfredsstillende utbytte av opplæringen. Vi har også vurdert tilsvarende virkemidler etter barnehageloven.  
Tidlig innsats og inkluderende fellesskap er avgjørende for at alle barn og elever skal kunne lære, mestre, trives og utvikle seg i barnehagen og skolen – uavhengig av sosial, kulturell og språklig bakgrunn, kjønn eller kognitive og fysiske forutsetninger.

Lykkes vi med tidlig og tilpasset innsats, kan vi lykkes med å gi flere barn og elever lik mulighet til læring, mestring, trivsel og utvikling, og utjevne forskjeller i læringsresultatene.

Hva er status fem år etter stortingsmeldingen?

Stortingsmeldingen hadde en ambisjon om å styrke kvaliteten i det ordinære allmenpedagogiske tilbudet gjennom økt mangfolds- og tilretteleggingskompetanse, bedre systematikk og tidligere innsats. Antakelsen var at bedre kvalitet på det ordinære tilbudet, ville gi mindre behov for særskilte ordninger for enkeltbarn og elever. Samtidig skulle bedre kvalitet på den spesialpedagogiske innsatsen sikre at barn og unge fikk en bedre utvikling og lærte mer.

Positive utviklingstrekk

Vår kunnskapsoppsummering viser at arbeidet med tidlig innsats er styrket i perioden, i tråd med ambisjonene i stortingsmeldingen. I oppsummeringen peker vi på flere positive utviklingstrekk, som at: 

• Barnehagestyrere og skoleledere opplever å være tidligere inne og jobbe mer forebyggende. 
• Trenden med at flere elever mottar individuelt tilrettelagt opplæring (ITO) i klassefellesskapet er forsterket i perioden 
• I barnehagen gis den spesialpedagogiske hjelpen ofte i det allmennpedagogiske tilbudet, og skjer som oftest i barnegruppen. Dette indikerer en positiv utvikling i retning av en mer inkluderende og helhetlig tilnærming til tilrettelegging.  
• Mange PP-tjenester vurderer at de jobber tettere på barnehager og skoler enn tidligere, at de er tidligere inne i saker og jobber mer forebyggende. 
• Så å si alle skoler gjennomfører intensivopplæring på 1.-4. trinn. Dette er en reell endring i perioden. 
• Nær 6000 lærere har fått videreutdanning i spesialpedagogikk, og rundt 80% av deltakerne mener at kompetansen har kommet elevene til gode. Nær 2200 barnehagelærere har fått videreutdanning i spesialpedagogikk.    
• Kompetanseordningene for etter- og videreutdanning har etablert et mer varig og forutsigbart system for kompetanseutvikling i barnehage og skole, og har ført til økt refleksjon, et felles begrepsapparat og større oppmerksomhet knyttet til brede temaer som inkludering og tidlig innsats mange steder.

Utfordringer for kvaliteten og likeverdigheten i tilbudet

Selv om kunnskapsgrunnlaget viser flere positive utviklingstrekk, finner vi også en rekke utfordringer for kvaliteten og likeverdigheten i tilbudet. Dette er alvorlig, da konsekvensen kan være at barn med behov for ekstra støtte ikke blir fanget opp tidlig nok, at undervisningen ikke er godt nok tilpasset elevenes behov, og at bosted får betydning for støtten de mottar. Kunnskapsgrunnlaget viser blant annet at: 

Det er fortsatt betydelige lokale kompetansemangler, særlig knyttet til høyfrekvente vansker som ADHD, autismespekterforstyrrelser og sosioemosjonelle vansker. SFO-ansatte rapporterer om et stort kompetansebehov, særlig knyttet til arbeid med barn med funksjonsnedsettelse og flerspråklige barn.  

Det er store forskjeller mellom skoler og kommuner i andelen elever med vedtak om ITO, størrelsen på vedtakene, og hvordan ITO organiseres. Vi kan anta at barn og elever fortsatt får ulike tilbud avhengig av hvor de bor og hvilken barnehage eller skole de går på. 

• Samiske barn og elever risikerer fortsatt å få et mindre tilpasset og inkluderende tilbud enn barn og elever som tilhører majoritetsbefolkningen. 
• Tilsyn i barnehagene avdekker omfattende brudd på regelverket knyttet til spesialpedagogisk hjelp, som kan svekke rettighetsoppfyllelsen og kvaliteten i tilbudet. Tilsyn i grunnskolene avdekker omfattende og gjennomgående brudd på regelverket i hele kjeden fra sakkyndighetsarbeid og vedtak til gjennomføring. 
• Kvaliteten på SFO-tilbudet for elever med behov for ekstra tilrettelegging er blitt dårligere siden 2018, sett fra både foreldres, ansattes og lederes perspektiv.  Manglende rett til personlig assistanse i SFO innebærer at enkelte barn med behov for ekstra tilrettelegging ikke har reell mulighet til å delta, til tross for rettigheter i skoletiden. 
• Elevgruppen i videregående opplæring har blitt mer heterogen, og flere elever starter med lave eller manglende grunnskolepoeng, noe som øker behovet for målrettet tilpasning og oppfølging. 
• Mange lærere i barnehage og skole opplever at grunnutdanningene ikke gjør dem godt nok forberedt på elevmangfoldet og elevenes sosiale og emosjonelle behov. 

På grunn av et mangelfullt datagrunnlag og en kompleks virkningskjede med mange påvirkningsfaktorer, kan vi ikke fastslå om tilbudet til barn og elever har blitt bedre i perioden. Men Udir har tro på at kompetansetiltakene har bidratt til utviklingen i positiv retning. Den nye femårige lærerutdanningen og den omfattende deltakelsen i kompetansetilbud i perioden tilsier at lærernes kompetanse har økt. Både lærere som har deltatt i videreutdanning, skoleledere, barnehagestyrere, Statped og PPT peker på en positiv endring i praksis.  
 
Samtidig viser overordnede resultater fra nasjonale og internasjonale undersøkelser en økende andel elever på laveste mestringsnivå. Resultatene fra nasjonale prøver på ungdomstrinnet er blitt noe bedre de siste årene. I samme periode har barne- og elevgruppens behov blitt mer komplekse og sammensatte. Selv om ikke alle vansker utløser et behov for eller en rett til individuell tilrettelegging, tilsier utviklingen at flere barn og elever kan ha behov for tilpasninger. I samme periode opplever kommuner krevende økonomiske rammebetingelser og presset kapasitet i tjenestene.

Presset kapasitet i tjenestene 

I perioden siden Meld.St.6 fremstår presset på tjenestene som gjennomgående større. De ulike nivåene av utdanningssystemet har ulike utfordringer, som kan gjøre arbeidet med tidlig innsats, inkludering og individuell tilrettelegging krevende:

• Barnehagen står overfor en generell bemanningsutfordring. Barnehagene har særlig utfordringer med høyt sykefravær, nedgang i antall søkere til barnehageutdanningen og en nedgang i andel barnehager som oppfyller pedagognormen.   
• I SFO opplever både foreldre, ansatte og ledere tilbudet for elever med særskilte behov som dårligere enn tidligere, noe som delvis kan forklares med at rammebetingelsene er blitt mer utfordrende med flere elever per ansatt.   
• Mange skoler står i en presset ressurssituasjon. 7 av 10 skoleledere sier at de må velge hvilke lovkrav de klarer å innfri for å holde budsjettene. Til tross for styrket bemanning i grunnskolen, oppgir lærere at de har fått flere oppgaver, og flere opplever hverdagen som stressende. Det er flere mulige kilder til dette, som mer administrativt arbeid, økt fokus på inkludering og tilpasning, og flere oppgaver utenfor lærerens ansvarsområde.    
• I PPT er det mange som opplever at de i større grad enn tidligere jobber forebyggende og er tidligere inne i saker, men omfanget av sakkyndig arbeid har ikke gått ned og kapasiteten i tjenestene har ikke økt. I en presset ressurssituasjon prioriteres sakkyndigarbeidet over den forebyggende innsatsen.

Innspillene Udir har fått og vårt samlede kunnskapsgrunnlag, peker på at intensjonene i Meld. St. 6 er sterkt forankret, men at lokale økonomiske rammebetingelser knyttet til kapasitet og bemanning samtidig gjør det svært krevende for flere kommuner, skoler, barnehager og PP-tjenester å realisere ambisjonene. 

Forslag til tiltak

Udirs forslag til tiltak er basert på kunnskapsgrunnlaget, samarbeid med Statped og innspill fra partene, organisasjoner som representerer barn, foreldre og elever, og andre aktører med kunnskap om tidlig innsats, tilrettelegging og inkludering. 
Udirs overordnede anbefaling til Kunnskapsdepartementet, er at eksisterende hovedtiltak videreutvikles og styrkes: 

• Vi anbefaler at de nye rammeplanene for lærerutdanningene innrettes slik at utdanningene i større grad ruster studentene for å ivareta elevmangfold, tidlig innsats og inkluderende praksis gjennom styrket kompetanse i praktisk pedagogikk, spesialpedagogikk og universell utforming. 
• Vi anbefaler også at det helhetlige systemet for kompetanse- og karriereutvikling i årene framover videreføres som øremerkede ordninger for etter- og videreutdanning. Det blir viktig å følge med på og følge opp at intensjonene i Kompetanseløftet ivaretas i det nye systemet, og sikre at etter- og videreutdanningsordningene blir brukt og er nyttige for alle målgruppene, inkludert ansatte i SFO, PP-tjenesten og andre ansatte i laget rundt barna og elevene.  
• For å oppnå målsetningene om tidlig innsats, tilpasset opplæring og sosial utjevning, må det i større grad tas høyde for kommunenes ulike utgangspunkt, og sikre ressurser og rammebetingelser som gjør det mulig å etterleve lovkrav og politiske ambisjoner i praksis. Det er en betydelig risiko for at dagens ulikheter forsterkes, og at barn og elever får et opplæringstilbud som i økende grad preges av hvor de bor, snarere enn hvilke rettigheter de har. Vi mener derfor at det er nødvendig at KD ser helhetlig på rammebetingelsene til barnehage- og skolesektoren i kommende statsbudsjetter med tanke på kapasitet og bemanning. Udir kan bidra med innspill til dette. 

Nye tiltak innenfor Udirs handlingsrom

Det juridiske og økonomiske ansvaret for at alle barn og elever får et likeverdig barnehage- og opplæringstilbud i tråd med lover, læreplaner og rammeplaner, ligger til kommunene og fylkeskommunene. Kommunen og fylkeskommunen skal sørge for rett og nødvendig kompetanse, og for kvalitetsutviklingen i barnehagene og skolene.  

Udir gir støtte til kommunene og fylkeskommunene, for å bidra til at de kan oppfylle sine forpliktelser. Vi vil framover videreutvikle, målrette og spre våre eksisterende pedagogiske støtteressurser innen tilrettelegging, tidlig innsats og inkludering. Vi vil i tillegg prioritere følgende nye tiltak som er innenfor vårt økonomiske handlingsrom og i tråd med vårt tildelingsbrev for 2026:

1. Utvikle støtteressurser om:
   Gode systemer og strukturer for fange opp og følge opp barn og elever tidlig. Kunnskapsgrunnlaget viser store variasjoner i kommunenes organisering og strukturer for å arbeide med tidlig innsats. For å støtte kommuner med mangelfulle systemer for å fange opp og følge opp barn og elever med behov for ekstra tilrettelegging, vil Udir utvikle relevant støtte (for eksempel veiledning eller faglige råd) som er enkle å omsette til praksis. 
   
   Støtte til hvordan vurdere tilfredsstillende utbytte av opplæringen.  Statusoppsummeringen og særlig innsikt gjennom innspillene vi mottok i forbindelse med oppdatering av veilederen «tilpasset opplæring og individuell tilrettelegging», viser at det er krevende å vurdere hva som utgjør «tilfredsstillande utbytte av opplæringa» (§ 11-2). Her påpekte både statsforvaltere, fylkeskommuner, kommuner, PPT-kontor, Barneombudet, SpedAims og Utdanningsforbundet at «tilfredsstillande utbytte» burde operasjonaliseres og gjøres tydeligere. Det etterlyses også gode eksempler som er overførbare til praksis.  
   
   
2. Utvikle støtte til PPT, blant annet oppdaterte kvalitetskriterier
   Kunnskapsgrunnlaget viser at det er behov for å øke støtten til PPT – spesielt knyttet til kompetanse innen prosessledelse og organisasjonsutvikling, som kan styrke tjenestens systemrettede arbeid. Det er også behov for støtte som tydeliggjør muligheter og handlingsrom i læreplanverket, slik at de sakkyndige vurderingene kan bidra til at den individuelt tilrettelagte opplæringen blir godt tilrettelagt innenfor fellesskapet.   

Forslag til tiltak som krever dialog med KD, før beslutning tas:

Udir har også flere forslag til tiltak, som krever videre dialog med KD, for å avklare muligheter, prioriteringer, finansiering og ambisjonsnivå: 

1. Utvikle individuelle spesialpedagogiske kurs knyttet til ADHD, autisme, matematikk-, lese- og skrivevansker. 
2. Etablere spesialpedagogisk forum i tilknytning til systemet for kompetanse og karriereutvikling. 
3. Utforske potensiale i aggregerte data fra PP-tjenestens saksbehandlingssystem. 
4. Bedre kunnskap om elever med individuelt tilrettelagt opplæring i videregående opplæring. 
5. Vurdere grep for å bedre rammebetingelser i PPT og SFO, knyttet til hensiktsmessig dimensjonering av PP-tjenesten og hensiktsmessig bemanning og oppfølging i SFO.  

Anbefaling av virkemidler for å sikre gjennomføring av vedtak

I deloppdrag 4 er Udir, som en følge av et anmodningsvedtak fra Stortinget, bedt om å anbefale hvilke virkemidler som bør innføres for å sikre at skolene gjennomfører vedtak om individuell tilrettelegging av opplæringen og andre vedtak som er nødvendige for å sikre at elevene får tilfredsstillende utbytte av opplæringen. Vi har også vurdert tilsvarende virkemidler etter barnehageloven. 

Udir mener at justeringer i regelverket alene ikke vil adressere de grunnleggende årsakene til manglende gjennomføring av vedtak. Effekten av tiltakene vi foreslår vil derfor være avhengige av at rammebetingelsene i sektor bedres og at de tiltakene som foreslås i deloppdrag 1 gjennomføres og bidrar til at kvaliteten på tilbudene øker. 

Det er grunn til å tro at systematisk arbeid over tid med kompetanseutvikling og annen støtte vil føre til bedre tilpassede tilbud for barn og elever. Dette kan redusere behovet for vedtak om særskilt tilrettelegging. Den økte satsingen på kompetanseutvikling vil også føre til økt tilgang på kvalifisert personale, noe som vil heve kvaliteten i tilbudet og gjøre det enklere å for kommuner og fylkeskommuner å gi et godt tilbud i tråd med vedtakene.  

Vi anbefaler å prioritere virkemidler som trolig gir effekt uten å binde mer kapasitet til administrasjon enn nødvendig.  

Våre anbefalinger:

• Vi anbefaler ikke å innføre en egen håndhevingsordning, og heller ingen særskilt tilsynshjemmel for saker som gjelder klage på manglende gjennomføring av vedtak.  
• Vi anbefaler lovfesting av en klageordning basert på dagens praksis, men med en høyere terskel for at statsforvalterne skal realitetsbehandle klager.  
• Vi anbefaler departementet å vurdere innføring av hjemmel til å ilegge sanksjoner i særlige tilfeller.  
• Vi anbefaler departementet å vurdere flere ulike tiltak som sikrer tettere oppfølging av barn og elever gjennom vedtaksperioden.  

Oversikt over dokumenter

I de vedlagte dokumentene finner dere Utdanningsdirektoratets svar på deloppdrag 1 og 4 i oppdrag nr. 2025-01 - Kunnskap, status og tiltak for å sikre bedre tidlig innsats, tilpasset opplæring og individuell tilrettelegging. Svar på deloppdrag 2 og 3 er allerede sendt til departementet. Deloppdrag 1 består av to delrapporter. Den første rapporten beskriver kunnskapsgrunnlaget. Den andre rapporten foreslår vi tiltak. Svar på deloppdrag 4, med anbefalinger av virkemidler for å sikre gjennomføring av vedtak, følger som en egen rapport.   

Avslutning  

Arbeidet med tidlig innsats, inkludering og individuell tilrettelegging kan forstås som et gjenstridig problem, preget av komplekse utfordringer som krever samordnet innsats på tvers av sektorer og tjenester. Dette tilsier behov for kontinuerlig statlig oppmerksomhet og oppfølging på dette feltet.