Statsforvalternes tilsyn i 2024

Det var sju tilsyn med fylkeskommunens ansvar for eksamen der det ikke ble avdekket brudd på regelverket. Det var også to tilsyn med særskilt språkopplæring uten brudd på regelverket. Det samme gjaldt ett tilsyn med intensiv opplæring, nasjonale prøver, rett og plikt til grunnskoleopplæring, og individuelt tilrettelagt opplæring.

Det ble gjennomført seks tilsyn med meldeplikt til barnevernet som omfattet både barnehage- og opplæringsområdet. Det ble ikke avdekket brudd på regelverket i noen av disse tilsynene. 

Det ble gjennomført 25 tilsyn med skolemiljø og internkontroll som avdekket 61 brudd på regelverket. Ett tilsyn med skolemiljø (uten internkontroll) bestod av 13 kontrollspørsmål og avdekket ni brudd på regelverket. Disse funnene er oppsummert samlet her - hvor er her?.

Brudd på regelverket knyttet til skolemiljø og internkontroll påvirker elevenes trivsel, læring og utvikling

Ingen av kommunene oppfylte plikten til å undersøke ved mistanke om eller kjennskap til at en elev ikke har et trygt og godt skolemiljø. Mer enn halvparten av kommunene oppfylte ikke plikten til å melde fra i de tilfellene de har mistanke om eller kjennskap til at en elev ikke har et trygt og godt skolemiljø. Nesten ingen kommuner oppfylte plikten til å sette inn tiltak når en elev ikke har et trygt og godt skolemiljø. Tilsynene avdekket også at noen kommuner ikke dokumenterte det de gjør for å oppfylle plikten til å melde fra- eller undersøkelsesplikten. Tilsynene avdekket at flere kommuner evaluerte tiltak jevnlig og endret dem ved behov. Videre ble det avdekket få brudd på regelverket knyttet til plikten om å lage en skriftlig plan når det settes i gang tiltak.

Brudd på regelverket knyttet til skolemiljø og internkontroll kan ha alvorlige konsekvenser for elevene. Dersom undersøkelsesplikten, plikten til å melde fra og tiltaksplikten ikke etterleves, risikerer elevene at de ikke har et trygt og godt skolemiljø. Dette kan føre til vedvarende eller forverrede problemer, med mulig negative effekter på elevenes trivsel, læring og utvikling.

Manglende evaluering av tiltak og mangel av en skriftlig plan, kan resultere i at iverksatte tiltak ikke er effektive eller tilpasset elevenes behov. Følgelig kan elever oppleve manglende ivaretakelse av sitt skolemiljø. Uten dokumentasjon av tiltakene som utføres for å oppfylle plikten til å melde fra og undersøkelsesplikten, blir oppfølging og evaluering vanskelig, noe som kan forhindre nødvendige justeringer fra å bli gjennomført.

Våre erfaringer: Tilsyn med skolemiljø har avdekket at mange skoler ikke følger opp om elevene har et trygt og godt skolemiljø. Skolens forebyggende arbeid er ikke godt nok, og skolene sørger ikke for at alle ansatte overvåker skolemiljøet tilstrekkelig. Rektorene har ikke alltid nok informasjon om effekten av tiltak, inkludert elevenes synspunkter. Mange skoler og skoleledere sørger ikke for at alle ansatte handler umiddelbart ved mistanke om eller kjennskap til at en elev ikke har et trygt og godt miljø. Rektorene innhenter heller ikke systematisk tilbakemeldinger på tiltakene fra elever og foreldre.

Tilsynene viser at mange skoler og skoleeiere ikke gjennomfører nødvendige undersøkelser eller dokumenterer tiltak for å sikre et trygt og godt skolemiljø.

Hva må kommunene eller skolene konkret gjøre for å oppfylle regelverket

• Undersøke saken ved mistanke om eller kjennskap til at en elev ikke har et trygt og godt skolemiljø.
• Plikt til å melde fra til rektor, skoleledelsen eller skoleeier ved mistanke om eller kjennskap til at en elev ikke har et trygt og godt skolemiljø.
• Sette inn tiltak når en elev ikke har et trygt og godt skolemiljø.
• Dokumentere hva som blir gjort for å oppfylle plikten til å melde fra eller plikten til å undersøke og plikten til å sette inn tiltak.
• Evaluere tiltak som settes inn jevnlig og endre dem ved behov.
• Utarbeide skriftlige planer som inneholder minimumskravet til innhold.

Det ble gjennomført tilsyn med lærernormen i om lag 40 kommuner og 100 skoler. Tilsynene bestod av ett kontrollspørsmål per tilsyn, og det ble avdekket brudd på regelverket ved om lag 70 prosent av skolene som ble undersøkt.

Kommunene må bli bedre til å sikre at de oppfyller de fastsatte kravene til lærernorm

Det er bekymringsfullt at så få skoler som fikk tilsyn, oppfyller kravet om at forholdet mellom elever og lærere i ordinær undervisning maksimalt skal være 15 elever på 1. til 4. trinn og 20 elever per lærer på 8.-10. trinn i snitt. Dette kan ha flere negative konsekvenser for både elever og lærere. Et høyere elev-lærer-forhold kan føre til at lærerne ikke har tilstrekkelig tid og ressurser til å gi individuell oppmerksomhet og støtte til hver elev. Dette kan påvirke elevenes læringsutbytte og trivsel negativt, spesielt for de som trenger ekstra hjelp.

Våre erfaringer: Tidligere har vi avdekket at mange skoler ikke overholder kravene til lærernorm. Dette viser et behov for at kommunene må sikre bedre at skolene følger lovfestede forholdstall.

Hva må kommunene eller skolene konkret gjøre for å oppfylle regelverket

• Sikre at forholdet mellom elever og lærere i ordinær undervisning i gjennomsnitt maksimalt er 15 elever på 1.-4. trinn og 20 elever på 8.-10.trinn.

Det ble gjennomført 14 tilsyn med fylkeskommunenes ansvar for gjennomføring av eksamen. I tillegg ble det gjennomført ett tilsyn med kommunens ansvar for gjennomføring av eksamen. Tilsynene bestod av to kontrollspørsmål i snitt, og det ble avdekket 13 brudd på regelverket.

Tilsynene med fylkeskommunens ansvar for gjennomføring av eksamen, ble igangsatt som følge av store utfordringer med gjennomføring av eksamen i 2023. Tilsynet var ett av flere tiltak som Utdanningsdirektoratet satte i gang for å sikre bedre gjennomføring av eksamen i 2024. Tilsynene avdekket relativt få brudd på regelverket. Statsforvalternes vurderinger viste at mange fylkeskommuner gjorde flere tiltak allerede høsten 2023 for å sikre bedre gjennomføring av eksamen i 2024.

Fylkeskommunene må sikre at internkontrollen er egnet til å avdekke og følge opp brudd på regelverket knyttet til gjennomføring av eksamen

I de tilfellene statsforvalterne fant brudd på regelverket, ser vi at internkontrollen ofte ikke var egnet til å avdekke og følge opp brudd på regelverket, og at internkontrollen ikke var tilstrekkelig systematisk og tilpasset egenarten, aktivitetene og risikoen for avvik. Om lag halvparten av fylkeskommunene sørget ikke for at kandidatene fikk nødvendige hjelpemidler. Enkelte fylkeskommuner tilrettela heller ikke for nødvendige tilpasninger på eksamensdagen. Det var også en fylkeskommune som ikke meldte elever til eksamen i tide.

Manglende tilgang til hjelpemidler fra fylkeskommunene kan hindre elever i å prestere godt på eksamen. Tilsyn har også avdekket mangel på nødvendige tilpasninger på eksamensdagen, noe som kan påvirke resultatene. Hvis elever ikke meldes opp til eksamen i tide, kan de gå glipp av eksamen og det kan få alvorlige konsekvenser for videre utdanning og karriere.

En kommune sørget ikke for tilstrekkelige tiltak for å hindre bruk av ikke-tillatte hjelpemidler under eksamen, noe som kan gi enkelte elever en urettmessig fordel.

Hva må fylkeskommunene, kommunene eller skolene konkret gjøre for å oppfylle regelverket

• Melde opp alle elever som tar del i opplæringen til eksamen i fagene som avsluttes med eksamen, i rett tid.
• Sikre at kandidatene får tilgang til nødvendige hjelpemidler og tilpasninger under eksamen.
• Forhindre tilgang til ikke tillatte hjelpemidler under eksamen.

Det ble gjennomført 10 tilsyn med særskilt språkopplæring. Tilsynene bestod av syv kontrollspørsmål i snitt og det ble avdekket 32 brudd på regelverket.

Vedtak mangler opplysninger om hvilken type særskilt språkopplæring elevene skal ha

I nesten alle tilsynene ble det avdekket at vedtak om særskilt språkopplæring, manglet opplysninger om hvilken type særskilt språkopplæring elevene skulle ha, antall timer som var tildelt og hvordan opplæringen skulle organiseres, inkludert om den skulle foregå på en annen skole. Mange av rektorene sørget ikke for at skolen vurderte om elevene hadde rett til morsmålsopplæring, tospråklig fagopplæring eller begge deler. Halvparten av skolene tok ikke hensyn til elevenes beste ved vurdering av behovet for norskopplæring, morsmålsopplæring og tospråklig fagopplæring. Enkelte skoler fattet heller ikke vedtak når den særskilte språkopplæringen skulle opphøre og de tilpasset ikke internkontrollen for å kunne avdekke og følge opp med tiltak som hindrer eller forebygger brudd på opplæringsloven. Noen få rektorer sikret ikke at skolen kartla elevenes norskferdigheter før de fattet vedtak om særskilt språkopplæring og at vedtak manglet informasjon om at klagen skal sendes til skolen og elevens rett til innsyn i sakens dokumenter.

Manglende informasjon om språkopplæring kan skape uklarheter for elever og lærere og påvirke opplæringen negativt. Rektorene må sikre vurdering av elevenes rett til morsmålsopplæring eller tospråklig fagopplæring. Uten denne vurderingen, får ikke elevene den opplæringen de har krav på, noe som kan hemme deres læring. Skolene må prioritere elevenes beste for å gi nødvendig støtte for suksess. Kommunene bør forbedre internkontrollen for effektiv håndtering av brudd på opplæringsloven.

Våre erfaringer: Kommunene sørger ikke for at elever med rett til norskopplæring får vurdert sitt behov for morsmålsopplæring og tospråklig fagopplæring. Skolene tar ikke hensyn til elevenes beste når de fattet vedtak om særskilt norskopplæring, morsmålsopplæring og tospråklig fagopplæring. Flere vedtak manglet informasjon om klageadgang og andre nødvendige opplysninger.

Hva må kommunene eller skolene konkret gjøre for å oppfylle regelverket 

• Vurdere om eleven har rett til morsmålsopplæring, tospråklig fagopplæring eller begge deler.
• Fatte vedtak med opplysninger om type og organisering av særskilt språkopplæring.
• Tilpasse internkontrollen for å avdekke og følge opp tiltak for å hindre brudd på opplæringsloven.

Det ble gjennomført sju tilsyn med individuelt tilrettelagt opplæring og internkontroll. Hvert tilsyn inneholdt i snitt fire kontrollspørsmål, og det ble avdekket 28 brudd på regelverket. Det ble også gjennomført seks tilsyn med individuelt tilrettelagt opplæring uten internkontroll. Disse tilsynene inneholdt til sammen åtte kontrollspørsmål, og det ble avdekket sju brudd på regelverket. I tillegg var det en statsforvalter som førte seks tilsyn med PPTs arbeid med spesialpedagogisk hjelp på barnehageområdet og individuelt tilrettelagt opplæring.

Ingen av kommunene sørget for at PPT utarbeidet sakkyndig vurdering uten ugrunnet opphold. Nesten ingen kommuner sørget for at de fattet vedtak uten ugrunnet opphold i alle saker der PPT hadde utarbeidet sakkyndig vurdering. Videre var det enkelte kommuner som ikke sørget for at saken var tilstrekkelig opplyst før de fattet vedtak om individuelt tilrettelagt opplæring. Enkelte kommuner sørget heller ikke for at de fattet vedtak i samsvar med regelverket. Tilsynene avdekket at noen kommuner ikke henviste til PPT uten ugrunnet opphold i tilfeller hvor opplæringsloven krever det. Videre var det noen kommuner som ikke satte i gang individuelt tilrettelagt opplæring fra vedtaksdatoen, eller fra den datoen vedtaket fastsetter. Tilsynene avdekket også kommuner som ikke sørget for at skolen gjennomførte individuelt tilrettelagt opplæring i samsvar med vedtaket, eller at skolen sendte en årsrapport med et innhold i samsvar med regelverket til elever over 15 år, foreldre og kommunen. Noen få kommuner sørget ikke for at PPT utarbeidet sakkyndige vurderinger med innhold i samsvar med regelverket.

Kommunene har flere mangler i oppfyllelsen av forpliktelser knyttet til PPT (Pedagogisk-psykologisk tjeneste) og tilrettelagt opplæring. Forsinkelser i PPT sin utarbeidelse av sakkyndige vurderinger, kan påvirke elevenes læring og trivsel negativt. Manglende vedtak etter vurderinger fører til at nødvendige tiltak ikke iverksettes i tide.

Manglende saksopplysninger kan gjøre at vedtak om individuell tilrettelegging blir basert på feil informasjon, og kan påvirke kvaliteten på opplæringen. Noen kommuner henviser ikke elever til PPT når det kreves, noe som forsinker hjelpen og støtten. Manglende initiativ til å starte tilrettelagt opplæring fra vedtaksdato hindrer elevene i å få rettmessig opplæring. Enkelte kommuner sikrer ikke gjennomføring i tråd med vedtakene, noe som fratar elevene nødvendig støtte. Årsrapporter sendes heller ikke alltid i samsvar med regelverket, noe som fører til manglende oppfølging og evaluering.

Våre erfaringer: Vi har tidligere avdekket at skoler satte i gang individuelt tilrettelagt opplæring uten vedtak eller med vedtak som ikke samsvarte med sakkyndige vurderinger. Det ble avdekket mangler i sakkyndige vurderinger, individuelle opplæringsplaner (IOP-er), og gjennomføringen av undervisningen. Enkeltvedtakene manglet ofte informasjon om innhold og organisering, og skolene tok ikke alltid hensyn til barnets beste. 

Hva må kommunene eller skolene konkret gjøre for å oppfylle regelverket

• Sikre at PPT utarbeider sakkyndige vurderinger uten ugrunnet opphold.
• Fatte vedtak uten ugrunnet opphold i alle saker der PPT har utarbeidet sakkyndig vurdering og fatte vedtak i samsvar med regelverket.
• Sikre at saken er tilstrekkelig opplyst før vedtak om individuelt tilrettelagt opplæring fattes.
• Sikre at de har en PP- tjeneste som oppfyller de lovpålagte oppgavene.

Det ble gjennomført fem tilsyn med nasjonale prøver. Tilsynene bestod av ni kontrollspørsmål i snitt. Det ble avdekket fem brudd på regelverket.

Enkelte kommuner sørget ikke for at det kun var elever med vedtak om individuelt tilrettelagt opplæring eller særskilt språkopplæring som ble fritatt fra nasjonale prøver. Skolene manglet prosedyrer i tråd med Utdanningsdirektoratets retningslinjer og utførte ikke individuelle vurderinger for hver prøve. Videre ble det ikke alltid brukt oppdaterte lovhenvisninger i fritaksvedtakene. Maler for vedtak og arkivering fulgte heller ikke alltid regelverket.

Når kommunene ikke sikrer at kun elever med vedtak om individuelt tilrettelagt opplæring eller særskilt språkopplæring får fritak, kan dette føre til at elever som ikke har behov for fritak, likevel blir fritatt. Manglende bruk av oppdaterte lovhenvisninger i vedtakene, samt feilaktige maler og arkiveringsprosesser, kan føre til dokumentasjonsproblemer og påvirke elevenes rettigheter samt deres mulighet til å klage på vedtakene.

Våre erfaringer: Skolene må bli flinkere til å fatte skriftlige enkeltvedtak om fritak fra nasjonale prøver. Tilsynene viste også at enkeltvedtakene ofte manglet en konkret individuell vurdering og begrunnelse.

Hva må kommunene eller skolene konkret gjøre for å oppfylle regelverket: 

• Fatte vedtak om fritak fra nasjonale prøver kun for elever med individuelt tilrettelagt opplæring eller særskilt språkopplæring, og gjøre individuelle vurderinger for hver prøve.
• Bruke oppdaterte lovhenvisninger i vedtak om fritak fra nasjonale prøver og sende vedtakene til foresatte og arkivere dem forsvarlig.

Det ble gjennomført fire tilsyn med gjennomføring av elevundersøkelsen. Tilsynene bestod av ett kontrollspørsmål per tilsyn og det ble avdekket fire brudd på regelverket.

Ingen av skoleeierne som fikk tilsyn, sørget for at den obligatoriske Elevundersøkelsen ble gjennomført for alle elevene på de obligatoriske trinnene.

Elevundersøkelsen er viktig for innsikt i elevenes trivsel og læringsmiljø. Uten denne undersøkelsen, mister skoleeierne og nasjonale myndigheter verdifull informasjon som kan forbedre skolemiljøet og møte elevenes behov. Manglende gjennomføring kan føre til uoppdagede problemer som påvirker elevenes trivsel og læring negativt, og det kan også føre til brudd på regelverket. For en trygg og god skolehverdag må undersøkelsen gjennomføres systematisk og brukes aktivt til forbedringer.

Hva må kommunene eller skolene konkret gjøre for å oppfylle regelverket

• Sørge for at den obligatoriske Elevundersøkelsen gjennomføres for alle elevene på de obligatoriske trinnene.

Det ble gjennomført fire tilsyn med intensiv opplæring. Tilsynene bestod av tre kontrollspørsmål i snitt og det ble avdekket fem brudd på regelverket.

I halvparten av tilsynene avdekket statsforvalterne at skoleledelsen ikke sørget for at lærerne raskt gir elever på 1.-4. trinn med svak progresjon egnet intensiv opplæring i lesing, skriving og regning. Tilsynene avdekket at skolene må bli bedre til å iverksette tiltak raskt for elever som ikke har tilstrekkelig progresjon, og de må evaluere effekten av den intensive opplæring. Rektorene må videre organisere skolen bedre, slik at intensivundervisning kun gis som eneundervisning bare når det er til elevens beste.

Når skoleledelsen ikke raskt gir intensiv opplæring til elever med svak progresjon i lesing, skriving og regning, kan det påvirke deres læring og utvikling negativt. Manglende tiltak kan forverre problemer og ha langvarige konsekvenser. For å sikre effektivitet må tiltak evalueres. Rektor må sikre at intensivundervisning organiseres som eneundervisning kun når det er til elevens beste. Kommunene må adressere manglene i skolens håndtering av intensiv opplæring og sikre nødvendig støtte til alle elever. 

Hva må kommunene eller skolene konkret gjøre for å oppfylle regelverket

• Gjennomføre egnede tiltak raskt for elever som står i fare for ikke å ha forventet progresjon.
• Evaluere effekten av intensiv opplæring og følge opp at tiltakene gir økte ferdigheter.
• Sikre at lærerne gir egnet intensiv opplæring til elever på 1.-4. trinn ved behov.
• Gi intensiv opplæring som eneundervisning kun hvis det er til elevens beste.

Det ble gjennomført to tilsyn med alternativ opplæringsarena. Tilsynene bestod av tre kontrollspørsmål i snitt og det ble avdekket seks brudd på regelverket.

Ingen av kommunene som fikk tilsyn, utarbeidet nødvendige sakkyndige vurderinger for å sikre et forsvarlig opplæringstilbud. De sørget heller ikke for at elever med individuelt tilrettelagt opplæring på alternative opplæringsarenaer hadde vedtak som hjemlet bruken av disse arenaene. Det manglet også avtaler om bistand til individuelt tilrettelagt opplæring mellom kommunen og de alternative opplæringsarenaene. Ingen av kommunene utarbeidet nødvendige sakkyndige vurderinger for å sikre et forsvarlig opplæringstilbud.

Sakkyndige vurderinger er avgjørende for å identifisere elevenes behov og sikre riktig tilrettelegging. Uten disse kan det være vanskelig å tilpasse opplæringen individuelt. Kommunene sørget ikke for at elever med individuelt tilrettelagt opplæring på alternative arenaer hadde vedtak som hjemler bruken av disse. Vedtak setter rammene for den individuelt tilrettelagte opplæringen.

Avtaler mellom kommunen og alternative opplæringsarenaer er viktige for klare retningslinjer og ansvarsfordeling. Uten dem kan uklarheter og manglende koordinering påvirke kvaliteten på individuelt tilrettelagt opplæring negativt.

Våre erfaringer: Mange norske kommuner ikke har gjort nødvendige avtaler for å gjennomføre opplæring i alternative arenaer. Ofte fulgte ikke skolene opp elevene tilstrekkelig i disse arenaene og de manglet systemer for å overvåke undervisningstilbudet. Det ble også avdekket at barnets beste ikke alltid ble vurdert i enkeltvedtakene. 

Videre var det mangler i sakkyndige vurderinger og det manglet detaljerte planer fra PPT for undervisningstimer.

Hva må kommunene eller skolene konkret gjøre for å oppfylle regelverket

• Utarbeide sakkyndige vurderinger som tar stilling til hvilken opplæring som gir et forsvarlig opplæringstilbud.
• Sikre at elever på alternativ opplæringsarena har et enkeltvedtak om individuelt tilrettelagt opplæring, og at bruken av arenaen er hjemlet i vedtaket.
• Inngå avtaler om bistand til gjennomføring av individuelt tilrettelagt opplæring mellom kommunen og tilbyder av den alternative opplæringsarenaen.

Det ble gjennomført to tilsyn med gratisprinsippet. Tilsynene bestod av to kontrollspørsmål i snitt per tilsyn og det er avdekket to brudd på regelverket.

Kommunene sikret ikke at retten til gratis grunnskoleopplæring blir oppfylt.

Retten til gratis grunnskoleopplæring er viktig for å sikre at alle barn har like muligheter til å lære. Når denne retten ikke oppfylles, kan økonomiske barrierer hindre noen barn fra å få nødvendig undervisning, noe som påvirker deres læring. Dersom grunnskoleopplæring ikke er gratis, kan det føre til ulikheter i kvaliteten på opplæringen mellom skoler og kommuner, og forsterke sosiale og økonomiske forskjeller. Dessuten kan det være et brudd på nasjonale og internasjonale lover.

Våre erfaringer: Gratisprinsippet har avdekket at elever måtte betale for læremidler og aktiviteter, i strid med gratisprinsippet. Skoleaktiviteter og turer var heller ikke alltid gratis for alle elever, og dugnader var ikke alltid frivillige i enkelte kommuner.

Hva må kommunene eller skolene konkret gjøre for å oppfylle regelverket

• Overholde prinsippet om at all opplæring skal være gratis for alle elever.

Det ble gjennomført 1 tilsyn med fag- og timefordeling. Det bestod av 1 kontrollspørsmål, og det ble avdekket 1 brudd på regelverket.

Kommunen sørget ikke for at skolen fulgte fag- og timefordelingen.

 Fag- og timefordelingen er avgjørende for en helhetlig opplæring. Når den ikke følges, kan elevene gå glipp av nødvendig undervisning i enkelte fag. Kommunen må derfor overvåke skolens timeplaner, gi veiledning til ledelsen og sikre at lærerne har de nødvendige ressursene.

Våre erfaringer: Vi har avdekket at skolene må kartlegge og identifisere i hvilke fag elever har fått tildelt for få undervisningstimer og sørge for at elevene får det korrekte antallet timer i hvert fag. Kommuner og fylkeskommuner må for eksempel legge til rette for skoleskyss, slik at transporten støtter opp under skolens plikt til å gi elevene minimum det fastsatte antallet timer. Skolene må ha en tilfredsstillende internkontroll som sikrer at fag- og timefordelingen til enhver tid er i samsvar med gjeldende forskrift til opplæringsloven.

Hva må kommunene eller skolene konkret gjøre for å oppfylle regelverket

• Gi opplæring i tråd med fag- og timefordelingen.