Rapport, Felles nasjonalt tilsyn – 2014-2017

I perioden 2014–2017 blei det gjennomført til saman 605 tilsyn på offentlege og private skolar.

Vi har gjennomført felles nasjonalt tilsyn (FNT) på opplæringsområdet i perioden 2014–2017.

Tema i perioden 2014–2017 var korleis skolen arbeidde med

  • utbyttet av opplæringa
  • skolebasert vurdering
  • forvaltningskompetanse

I tillegg undersøkte tilsynet det forsvarlege systemet som skoleeigaren skal bruke til å vurdere og følge opp at skolane etterlever regelverket.

Vi finn få brot på regelverket på den enkelte skolen, men vi finn brot på regelverket i nesten alle tilsyn.

Innhold

Det felles nasjonale tilsynet er eit lærande tilsyn

FNT 2014–2017 bestod av både tilsyn og rettleiing. Skolane og skoleeigarane fekk tilgang til eigenvurderingsspørsmål og rettleiingsmateriell, slik at dei kunne vurdere om deira eigen praksis var i samsvar med regelverket. Målet var at dei skulle rette opp eventuelle regelverksbrot uavhengig av tilsyn. I 2015 lanserte vi det digitale eigenvurderingsverktøyet RefLex. I tillegg gav fylkesmennene rettleiing i dei rettslege krava som var tema for tilsynet.

I løpet av perioden har 68 prosent av kommunane og fylkeskommunane i landet hatt tilsyn. I 87 prosent av tilsyna blei det avdekt brot på regelverket, og alle fekk beskjed om å rette opp brota. Alle friskolane som hadde tilsyn, fekk konstatert brot på regelverket.

Mange av brota blei retta undervegs i tilsynsprosessen, og 96 prosent av tilfella blei retta opp før Fylkesmannen gjorde enkeltvedtak om pålegg.

Både skoleeigarar og skoleleiarar har gitt gode tilbakemeldingar på at vi kombinerer tilsynet med rettleiing om regelverket.

FNT 2014 - 2017 skulle bidra til at skolane oppfyller regelverket

FNT omfattar offentlege og frittståande skolar. At tilsynet er «felles nasjonalt», inneber at tema og omfang er bestemt av Utdanningsdirektoratet, og at tilsynet skal undersøke korleis skolane følger opp område i regelverket som har særskild nasjonal betydning.

FNT 2014–2017 var ei ambisiøs satsing med eit breiare tematisk nedslagsfelt i lova enn tidlegare felles

nasjonale tilsyn. Tilsynet var også meir praksisorient enn før, og det var kombinert med rettleiing for at det skulle bidra til å auke forståinga av regelverket og hjelpe skolane til å følge det.

FNT skal 

  • sikre at sentrale delar av regelverket blir kontrollerte
  • motivere og rettleie sektoren gjennom ein større koordinert kontroll
  • rette nasjonal merksamd mot spesifikke nasjonale satsningar
  • bidra til betre etterleving av regelverket

Temaer for FNT 2014-2017

Vi vel tema for felles nasjonale tilsyn ut frå risiko og aktualitet. Når vi vurderer risiko, ser vi både på kor sannsynleg det er at det er brot på regelverket, og på kva konsekvensar det kan ha for elevane.

Temaene for det felles nasjonale tilsynet 2014–2017 var

• korleis skolen arbeidde med utbyttet av opplæringa

  • arbeidet med opplæringa i fag
  • undervegsvurdering for å auke læringsutbyttet
  • undervegsvurdering som grunnlag for tilpassa opplæring og spesialundervisning
  • vurdering av behovet for særskild språkopplæring

• skolebasert vurdering
• forvaltningskompetanse knytt til avgjerder om særskild tilrettelegging av opplæringa
• det forsvarlege systemet skoleeigarane skal bruke til å vurdere og følge opp at skolane følger regelverket (2016 og 2017)

Tilsynet fremmar læringa for barn og unge

Forvaltningskompetanse knytt til avgjerder om særskild tilrettelegging og vurdering av behovet for særskild språkopplæring har ikkje vore tema i tilsynet med friskolane. Årsaka er at temaa omfattar plikter som ligg til kommunen uavhengig av om eleven går på ein offentleg eller ein frittståande skole. Når det gjeld dei andre temaa, har vi i friskoletilsyna tilpassa tilsyns- og rettleiingsmateriellet til regelverket for friskolar.

Målet med FNT i perioden 2014–2017 var å bidra til at skolar og skoleeigarar jobbar systematisk for at elevane skal nå måla i læreplanen og få eit godt utbytte av opplæringa. For elevar med behov for særskild tilrettelegging krev dette at skolane avdekker behovet og tilpassar opplæringa, og at dei har ei forsvarleg saksbehandling. Det krev også at skolane arbeider med å forbetre opplæringa. Gjennom å rette innsatsen mot desse temaa meiner vi at tilsynet fremmar læringa for barn og unge.

Fleire av krava vi har kontrollert, gjeld oppgåver eller aktivitetar som ligg til skolen. Det er likevel kommunen, fylkeskommunen eller styret som skoleeigar som har det overordna ansvaret, og som blir gjort ansvarleg for brot på regelverket.

Fylkesmannen kombinerer tilsyn med rettleiing

Sidan FNT undersøker område i regelverket som har særskild nasjonal betydning, kravde Utdanningsdirektoratet at FNT skulle utgjere minst halvparten av den samla tilsynsaktiviteten til fylkesmennene. FNT er knytt til eit koordinert tilsyns- og rettleiingsmateriell for skolar og skoleeigarar i RefLex og på Udir.no. Vi ønskte at fylkesmennene skulle kombinere tilsyna med rettleiing både før og etter tilsyna. Det felles nasjonale tilsynet skulle på den måten vere tilpassa behova til brukarane og forankra hos skoleeigarane. Målet var å auke læringseffekten av tilsynssatsinga for oppnå større forståing for og betre etterleving av regelverket.

Tilsyna bidrar til å endre praksisen i skolane og til å auke forståinga for regelverket

Dei fleste skolane og skoleeigarane rettar opp brot på regelverket undervegs i tilsynsprosessen. Tilsynet munnar ut i

  1. ein førebels tilsynsrapport
  2. ein endeleg tilsynsrapport
  3. enkeltvedtak med pålegg om retting dersom brota ikkje er retta opp tidlegare

For friskolar har den endelege tilsynsrapporten status som vedtak med pålegg.

Skolene ønsker sjølve å rette opp i praksisen sin 

Til saman var 281 tilsyn komne så langt i prosessen (sjå metodehandboka) at embeta hadde eller
kunne ha gjort enkeltvedtak med pålegg om retting. Vi fann at 96 prosent av pålegga som blei varsla i den førebels rapporten, blei retta opp før Fylkesmannen skulle ha gjort enkeltvedtak om pålegg. 23 prosent av pålegga som blei varsla i den førebels rapporten, blei retta opp før den endelege rapporten blei utarbeidd. I tillegg blei 94 prosent av pålegga som blei varsla i den endelege rapporten, korrigerte før det var aktuelt å gjere enkeltvedtak med pålegg om retting. Dette viser at skolane og skoleeigarane gjennomfører eit betydeleg arbeid for å rette opp i praksisen sin når Fylkesmannen avdekker brot på regelverket. Det viser også at skolane og skoleeigarane både har vilje til og ønske om å rette opp i eigen praksis.

Skoleeigarar og skoleleiarar har gitt gode tilbakemeldingar på rettleiinga som blei gitt i forkant av tilsyna. Det gjeld både det skriftlege rettleiingsmateriellet og samlingane.

Kva meiner skoleeiarane og skoleleiarane sjølve om gjennomføringa av FNT 2014 - 2017?

I ei undersøking hausten 2017 spurde vi skoleeigarar og skoleleiarar om korleis dei opplevde å delta i FNT 2014–2017. Alle fylkeskommunane som svarte på undersøkinga, sa at dei støtta, rettleidde og følgde opp skolane i rettearbeidet, og 88 prosent av kommunane svarte det same. Alle fylkeskommunane og nesten alle kommunane svarte ja på spørsmålet om tilsynet førte til at fleire enn dei kontrollerte skolane endra praksis. Nesten alle skoleeigarane svarte ja på at dei endra måten dei følgde opp skolane på. Dette kom i hovudsak av at dei vurderte sine eigne system for oppfølging som for dårlege fordi mangelen på regelverksetterleving ikkje hadde blitt fanga opp tidlegare. Nesten alle dei spurde sa at dei hadde endra praksis også på eitt eller fleire av områda som ikkje hadde hatt tilsyn. Endringane blei hovudsakleg gjorde på bakgrunn av generelle diskusjonar internt i skolen eller i kommunen.

Samla sett ser det ut som det felles nasjonale tilsynet har hatt effekt. Svara tyder på at

  • tilsynet har ført til ein kompetanseauke på alle nivå
  • skoleeigarane har blitt påverka til å endre rutinane for oppfølging av skolane
  • skoleeigarane har følgt opp fleire skolar enn dei som har hatt tilsyn

Talet på tilsyn

Talet på tilsyn
 2014201520162017Samla
Elevens utbytte 69 91 67 67 294
Forvaltningstilsyn 42 53 50 51 196
Skolebasert vurdering 10 36 33 26 105
Forsvarleg system   0 6 20 26
Sum 121 180 150 150 621

Det er ført til saman 621 felles nasjonale tilsyn i løpet av 2014 - 2017. I tabellen over vises antallet tilsyna fordelte på dei ulike tema.

Skoleeigarar og skolar

Vi vel kommunar, fylkeskommunar, private skoleeigarar og skolar basert mellom anna på kor sannsynleg det er at krava i regelverket ikkje blir følgde. Vi kan også legge vekt på kor lenge det er sidan det sist blei ført tilsyn med den aktuelle kommunen eller skolen. Før tilsynsperioden hadde vi som mål at minst 60 prosent av kommunane og fylkeskommunane i landet skulle få tilsyn. I tillegg skulle alle kommunane, fylkeskommunane og friskolane få tilbod om rettleiing i temaa for tilsynet.

Kor mange fekk tilsyn? 

Dei 621 tilsyna er gjennomførte med 313 (40 prosent) av skoleeigarane (kommunale, fylkeskommunale og private). 68 prosent av kommunane og fylkeskommunane er kontrollerte. 19 prosent av elevane i landet går på dei skolane som har vore kontrollerte i denne perioden.

495 (15 prosent) av skolane i landet har i løpet av perioden hatt tilsyn med eitt, to eller alle tre temaa. 435 av dei var grunnskolar, 60 var vidaregåande skolar.

Tabell 2: Fylkesvis oversikt over kommuner og skoler som fikk tilsyn i perioden 2014-2017

Kontrollerte kommunar og skolar per fylke i perioden 2014-2017
Fylkesmann Kontrollerte kommunar per fylke i prosentKontrollerte grunnskolar per kommune i prosentKontrollerte videregående skolar per fylkeskommune i prosent

Aust - og Vest - Agder

77

23

28

Buskerud

76

11

38

Finnmark

79

26

20

Hedmark

55

16

40

Hordaland

55

11

9

Møre og Romsdal

53

14

13

Nordland

52

16

18

Oslo og Akershus

91

7

16

Oppland

73

25

36

Rogaland

54

8

4

Sogn og Fjordane

62

26

42

Trøndelag

70

21

13

Telemark

72

26

0

Troms

88

28

21

Vestfold

89

22

40

Østfold

78

22

18

*Tala for Aust- og Vest-Agder omfattar også tilsyn før samanslåinga av embeta, og tala for Trøndelag gjeld før samanslåinga av embeta.
**Det er nokre feilmarginar i talet på kommunar som følge av kommunesamanslåingar.

Forskjellen i funna mellom store og små kommunar 

Tilsynet med utbyttet av opplæringa viser at det er flest brot på regelverket i dei minste kommunane. Når det gjeld forvaltningskompetansen i kommunane, ser vi at det er avdekt noko færre brot på regelverket i dei små kommunane enn i dei store og mellomstore. Tilsynet med skolebasert vurdering viser at det også her er avdekt fleire brot på regelverket i dei små kommunane enn i dei store og mellomstore.

Det er avdekt noko fleire brot på regelverket ved dei minste skolane. I tilsynet med forvaltningskompetanse er det avdekt like mange brot på regelverket ved store som ved små skolar.

Figur 1.1 gir oversikt over funnene i de ti største og ti minste kommunene. Vi har i tillegg laget en tabell som viser andel brudd på regelverket fordelt på store, mellomstore og små kommuner basert på hele utvalget av tilsynsobjekter.

Figur 1.2: Funnene fordelt på kommunestørrelse. Figuren viser andel brudd på regelverket i store , mellomstore og små kommuner.

Generelt om funna på dei offentlege skolane og friskolane

I 68 av tilsyna blei det ikkje konstatert brot på regelverket i den førebels tilsynsrapporten.

  • 20 av dei handla om utbyttet av opplæringa.
  • 11 gjaldt forvaltningskompetanse.
  • 33 handla om skolebasert vurdering
  • 4 omhandla det forsvarlege systemet til skoleeigaren knytt til utbyttet av opplæringa

I løpet av perioden har talet på regelverksbrot på dei kontrollerte områda lege relativt stabilt rundt 30 prosent. I 2015 var det noko færre (24 prosent). Det kan vere samansette årsaker til at det blei avdekt færre brot i 2015 enn i dei andre åra.

a) Éi årsak kan vere at fylkesmennene i 2015 ikkje trefte godt nok med risikovurderingane sine, med det som følge at skolane og kommunane som det blei ført tilsyn med, hadde mindre utfordringar med regelverket enn dei det blei ført tilsyn med dei andre åra.

b) Ei anna årsak kan vere at vi, basert på funna frå 2015, gjennomførte ei grundig koordinering i 2016 av vurderingane til fylkesmennene, og at det kan ha ført til ei innstramming av praksisen hos fylkesmennene. Ei slik koordinering og kalibrering av vurderingane til fylkesmennene er nødvendig på grunn av dei mange skjønnsmessige føresegnene i opplæringslova.

Nesten alle skolar får pålegg om retting, men det er få pålegg per skole

I 87 prosent av tilsyna til fylkesmennene blei det i dei førebels tilsynsrapportane varsla pålegg om retting. I 13 prosent av tilsyna der det blei varsla pålegg om retting, blei det berre varsla eitt pålegg, og i 15 prosent av tilsyna blei det varsla to pålegg. Det betyr at i om lag 30 prosent av tilsyna blei det berre varsla to eller færre pålegg om retting i dei førebels tilsynsrapportane. Sjølv om eitt pålegg kan innehalde fleire brot på regelverket, betyr dette at regelverket blir etterlevd i ganske stor grad.

Friskolar har få pålegg per tilsyn

Alle friskolane som fekk tilsyn med temaa utbytte av opplæringa og skolebasert vurdering, fekk pålegg om å rette opp praksisen sin. Sjølv om alle tilsyna enda med at det blei konstatert minst eitt brot på regelverket, ser vi at store delar av det kontrollerte temaet var i tråd med regelverket også i friskolane. I tilsyna med utbytte av opplæringa blei det avdekt brot på regelverket i 45 prosent av dei kontrollerte områda, og i tilsyna med skolebasert vurdering blei det avdekt brot innanfor 53 prosent av dei kontrollerte områda.

Hovudtema: Utbyttet av opplæringa

Vi har gjennomført tilsyn med dette temaet i 213 kommunar og fylkeskommunar, 11 friskolar og éin statleg eigd samisk vidaregåande skole og reindriftsskole.

Temaet består av deltema:

  • arbeidet med opplæringa i fag
  • undervegsvurdering for å auke læringsutbyttet
  • undervegsvurdering som grunnlag for tilpassa opplæring og spesialundervisning
  • vurdering av behovet for særskild språkopplæring

Kva viser tilsyna om utbyttet av opplæringa?

Arbeidet med opplæring i fag

Som vi ser av dei tre figurane 2.1, 2.2 og 2.3 under, er det funne brot på regelverket innanfor alle delane av temaet.

Arbeidet med opplæringa i fag var eitt av tre deltema i tilsynet med utbyttet av opplæringa.

Opplæringa skal dekke alle kompetansemåla

I løpet av dei fire åra har vi funne mange brot på kravet om at rektor må sikre at opplæringa samla dekker alle kompetansemåla for hovudtrinnet, faget eller dei individuelle opplæringsmåla i Individuell opplæringsplan (IOP). Her har talet på regelverksbrot auka i løpet av tilsynsperioden.
Kompetansemåla beskriv kva elevane skal meistre etter opplæringa på dei ulike trinna. Elevane skal få utvikle kompetanse slik det er uttrykt i læreplanane for faga, uavhengig av kvar i landet dei går på skole.

Rektor må derfor forsikre seg om at opplæringa ved skolen dekker alle kompetansemåla i læreplanen. Dersom elevar med spesialundervisning ikkje skal ha opplæring i alle kompetansemåla i læreplanen, eller dersom dei skal ha eigne mål, må rektor forsikre seg om at opplæringa dekker dei individuelle opplæringsmåla i IOP-en.

Lærarane skal rettleie elevane om måla for opplæringa og om vurderingskriteria

Ved 50 prosent av skolane sikra ikkje rektor at lærarane følgde opp retten elevane har til å kjenne til måla for opplæringa, og kva lærarane legg vekt på i vurderinga av kompetansen deira. For at undervegsvurderinga skal bidra til å fremme læring, må elevane få vite kva dei skal lære, og kva som er forventa i faget.

Rektor må jobbe systematisk for at skolen skal få dette til i praksis, og kan for eksempel stille krav om at lærarane formulerer tydelege mål som dei skal kommunisere til elevane på ein måte som gjer at dei forstår kva dei skal lære. Vidare kan rektor og lærarar diskutere seg fram til korleis dei skal vurdere kompetansen, og korleis lærarane kan utarbeide vurderingskriterium. Dette er eit fagleg krevjande arbeid.

Dei felles nasjonale tilsyna viste at nesten 40 prosent av skolane ikkje oppfylte kravet om at lærarane skal rettleie elevane om vurderingskriteria, og nesten 30 prosent oppfylte ikkje kravet om at lærarane skal rettleie elevane om måla for opplæringa. At det er fleire skolar som oppfyller det siste kravet, kan komme av at rektor arbeider meir systematisk på dette området, men også av at det er noko enklare å konkretisere og formidle kva elevane skal lære, enn å konkretisere og formidle kva lærarane legg vekt på i vurderinga.

Innhaldet i IOP-en skal samsvare med enkeltvedtaket

Av figur 2.1 ser vi at det blei avdekt brot i om lag halvparten av tilsyna når det gjaldt om innhaldet i den individuelle opplæringsplanen var i samsvar med enkeltvedtaket om spesialundervisning. For at planen skal vere i samsvar med vedtaket, må spesialundervisninga omfatte dei faga eller dei delane av faga som følger av vedtaket. Vidare må det gå fram av IOP-en kva som er måla for spesialundervisninga. Skolen må også organisere spesialundervisninga i tråd med vedtaket, gi eleven det timetalet som følger av vedtaket, og sørge for at dei som gjennomfører spesialundervisninga, har den kompetansen som vedtaket krev.

Det var flest brot på dette kravet i 2014. Det har vore ei lita betring dei tre påfølgande åra, men framleis er det slik at vi i om lag halvparten av tilsyna finn at IOP-ane ikkje samsvarer med dei rettane som går fram av enkeltvedtaket om spesialundervisning. Det er bekymringsfullt. For elevar som ikkje kan få tilfredsstillande utbytte av den ordinære opplæringa, skal enkeltvedtaket om spesialundervisning sørge for at det samla opplæringstilbodet blir forsvarleg. At skolane gir desse elevane den opplæringa dei har krav på etter vedtaket, er derfor heilt avgjerande for at dei skal få eit forsvarleg utbytte.

I mange tilfelle har det vore vanskeleg å finne ut om IOP-en er i samsvar med vedtaket. Årsaka er at IOP-ane eller vedtaka ofte ikkje oppfyller krava til innhald. I dei fleste tilfella viser vedtaket til den sakkunnige vurderinga sjølv om den sakkunnige vurderinga er mangelfull. FNT 2014–2017 viser at fylkeskommunen, kommunen eller rektor ofte gjer enkeltvedtak på bakgrunn av ei mangelfull sakkunnig vurdering. Slik forplantar feil seg frå den sakkunnige vurderinga til enkeltvedtaket og vidare til IOP-en. Det er ei utfordring at dei som gjer vedtak, ikkje vurderer om den sakkunnige vurderinga gir tilstrekkelege opplysningar i saka og eventuelt ber Pedagogisk-psykologisk teneste (PPT) om supplerande opplysningar. FNT 2018–2021 omfattar mellom anna krava til sakkunnig vurdering, enkeltvedtak og IOP. Skoleeigarane, PPT og skolane kan no vurdere sin eigen praksis på desse områda, og vi kan i større grad rette tilsynet mot den delen av saksgangen der svikten oppstår.

Alle elevane skal ha ein IOP

Trass i at det ofte er manglar i dei individuelle opplæringsplanane, synest skolane å vere flinke til kvart år å utarbeide IOP for alle elevar som har vedtak om spesialundervisning. IOP-en skal vere eit arbeidsverktøy for skolen og læraren for å sikre at opplæringstilbodet er i samsvar med det eleven har rett til ifølge enkeltvedtaket. Det er skolen som har ansvaret for å utarbeide desse planane, og det er
ikkje noko krav at skolen samarbeider med foreldra når dei utarbeider IOP-en. Foreldra skal få uttale seg om den sakkunnige vurderinga og takast med ved utarbeidinga av enkeltvedtaket. Tilsynet har kontrollert om desse krava blir følgde, og vi har gjort greie for funna i omtalen av tilsyna med forvaltningskompetanse. Vi ser at det har vore ei positiv utvikling i løpet av tilsynsperioden ved at foreldre i større grad i 2017 enn i 2014 har fått høve til å uttale seg om den sakkunnige vurderinga før det er blitt gjort enkeltvedtak.

Skolen skal sikre at IOP-en er samordna med planane til klassen

I nesten 40 prosent av tilsyna hadde ikkje skolen ein innarbeidd framgangsmåte for å sikre at IOP-en og planen til klassen blei samordna der det var nødvendig. Dette kan gjere det vanskeleg for dei elevane som har delar av opplæringa saman med klassen og resten aleine eller i ei lita gruppe.

Underveisvurdering for å øke elevenes læringsutbytte

Underveisvurdering for å øke elevenes læringsutbytte var et annet deltema under elevenes utbytte.

Lærarane skal gi elevane tilbakemeldingar om kva dei meistrar, og korleis dei kan auke kompetansen sin

Sidan 2014 ser det ut til at lærarane er blitt betre til å gi elevane tilbakemeldingar om kva dei meistrar i faga. For at undervegsvurderinga skal bidra til å fremme læring, må ho også gi rettleiing om korleis eleven kan auke kompetansen sin i faget. Lærarane er ikkje fullt så gode til å gi elevane tilbakemeldingar om kva dei må jobbe meir med. I ein del tilfelle får elevane berre indirekte informasjon om dette gjennom tilbakemeldingar om kva dei ikkje meistrar. Der lærarane har gitt elevane tilbakemeldingar om kva som skal til for å bli betre, ser vi at dei kan bli for generelle – elevane får for lite rettleiing om kva dei konkret må gjere for å bli betre. Tilbakemeldingar til elevane betyr mykje for læringa dersom dei har eit fagleg innhald og er knytte til mål som er forankra i læreplanen.

Lærarane skal sørge for å involvere elevane i vurderinga av eige læringsarbeid

Det er avdekt flest brot på kravet om at elevane skal delta i vurderinga av sitt eige arbeid, sin eigen kompetanse og si eiga faglege utvikling. Elevar som deltar i vurderingsarbeidet, blir meir bevisste på kvar dei er i si eiga læring, kvar dei skal, og korleis dei best kan komme dit. Ein elev som har eit bevisst forhold til sin eigen kompetanse i faget og kva lærebehov han eller ho har, kan gi læraren verdifull informasjon om korleis opplæringa kan tilpassast best mogleg. Det er derfor viktig at læraren legg til rette for at eleven får høve til å gjennomføre ei slik eigenvurdering.

Resultata frå tilsyna tyder likevel på at mange lærarar ikkje gjer dette i praksis. Det kan vere fordi mange lærarar ikkje er klar over at dei skal involvere elevane i vurderingsarbeidet, eller at dei er usikre på korleis dei skal gjere det i praksis. 

Skolane skal utarbeide halvårsvurderingar

Når det gjeld halvårsvurderingar og årsrapportar, er det flest brot på kravet om at skolane skal ha ein innarbeidd framgangsmåte som sikrar at lærarane gir elevane informasjon om kompetansen dei har oppnådd i faga, og rettleiing om korleis dei kan auke denne kompetansen. Halvårsvurderinga skal informere elevane om kvar dei står i forhold til kompetansemåla i læreplanen, og rettleie dei om korleis dei kan auke kompetansen sin i det aktuelle faget. Ei halvårsvurdering som frå og med 8. trinn berre består av ein karakter, bidrar ikkje til å fremme læringa til eleven.

Frå og med 8. trinn skal elevane få halvårsvurderinga midt i opplæringsperioden i alle fag. I fag som ikkje er avslutta, skal dei få vurderinga på slutten av opplæringsåret. Vurderingane skal vere så nære kvarandre i tid at vurderingsgrunnlaget for halvårsvurdering utan karakter og halvårsvurdering med karakter er det same.

Tilsyna viser at mange skolar ikkje har ein innarbeidd framgangsmåte som sikrar at lærarane gir halvårsvurderingar til riktig tidspunkt. Når det gjeld tidspunktet for halvårsvurdering utan karakter, var ikkje dette kravet med i tilsyna i starten av tilsynsperioden.

Skolane skal utarbeide årsrapportar

Dei fleste av dei kontrollerte skolane har ein innarbeidd framgangsmåte for å utarbeide ein årleg rapport for elevar med spesialundervisning. I rapporten skal skolen gi ei oversikt over opplæringa eleven har fått, og ei vurdering av korleis eleven har utvikla seg i forhold til måla i IOP-en. Årsrapporten skal komme i tillegg til halvårsvurderingane som alle elevar, også elevar med spesialundervisning, har krav på. Framgangsmåten må sikre at dei som skal utarbeide årsrapportane, er kjende med og etterlever krava til innhald i årsrapportar. Her ser vi at det har vore ei lita forbetring ved at det er avdekt færre brot på regelverket i 2015–2017 enn i 2014.

Undervegsvurdering som grunnlag for tilpassa opplæring, spesialundervisning og vurdering av behovet for særskild språkopplæring

Undervegsvurdering som grunnlag for tilpassa opplæring, spesialundervisning og vurdering av behovet for særskild språkopplæring var ein tredje del av tilsynet med læringsutbyttet. Generelt ser vi at det er noko færre brot på dette området enn på dei to føregåande. Det har skjedd ei forbetring ved at det er avdekt færre brot på regelverket utover i tilsynsperioden.

Skolen skal vurdere morsmålsopplæring og tospråkleg fagopplæring

Vi finn flest brot på kravet om at skolen må ha ein innarbeidd framgangsmåte for å vurdere om elevar med behov for særskild norskopplæring også har behov for morsmålsopplæring eller tospråkleg fagopplæring. Det var flest brot på dette kravet i 2014. I 2015 og 2016 var det ei viss forbetring, før talet på brot på regelverket steig igjen i 2017. Nykomne og andre minoritetsspråklege elevar som har så dårlege norskferdigheiter at dei ikkje klarer å følge opplæringa på norsk, kan ha rett til morsmålsopplæring eller tospråkleg fagopplæring. Skolen skal ha ein framgangsmåte som sikrar at rettane blir oppfylte i praksis. At nesten 45 prosent av skolane ikkje har innarbeidd ein slik framgangsmåte, er bekymringsfullt med tanke på opplæringstilbodet til desse elevane. Dette er også elevar og foreldre som har vanskeleg for å klage.

Skolen skal vurdere om eleven kan få tilfredsstillande utbytte av opplæringa gjennom tilpassa opplæring

Om lag 40 prosent av skolane oppfyller ikkje kravet om å ha ein innarbeidd framgangsmåte som sikrar at lærarane vurderer om eleven gjennom tilpassa opplæring kan få eit tilfredsstillande utbytte av opplæringa. Før det blir aktuelt å gi spesialundervisning til ein elev som har vanskar med å følge den ordinære opplæringa, må skolen vurdere om dei kan tilpasse opplæringa. Det inneber at skolen må vurdere om eleven kan få eit tilfredsstillande utbytte ved at dei for eksempel endrar arbeidsmåtar. Skolen må også vurdere og eventuelt prøve ut tiltak innanfor det ordinære opplæringstilbodet før det blir gjort ei sakkunnig vurdering. For å gi elevane eit tilfredsstillande utbytte kan det også vere aktuelt å variere organiseringa av og intensiteten i opplæringa.

Gjennom tilsyna har vi sett at mange skolar har ei for snever tilnærming til tilpassa opplæring ved at dei ikkje vurderer alle sider av opplæringa.

Skolen skal gjennomføre tiltak dersom ein elev ikkje har tilfredsstillande utbytte av opplæringa

Vi finn færrast brot på kravet om at skolen skal sette inn tiltak innanfor den ordinære opplæringa dersom dei avdekker at ein elev ikkje har tilfredsstillande utbytte av opplæringa. Funna frå tilsyna viser at skolane gjennomfører tiltak dersom dei har avdekt behov for tilpassingar, og at dei har funne fram til aktuelle tiltak som gir eleven eit tilfredsstillande utbytte innanfor det ordinære opplæringstilbodet.

Skolen skal vurdere om elevane har behov for spesialundervisning, og eventuelt melde frå om det

Vi ser ei betydeleg forbetring i tilsynsresultata når det gjeld kravet om at skolane skal ha ein innarbeidd framgangsmåte for å vurdere om elevane har behov for spesialundervisning, og for korleis lærarane melder eit eventuelt behov til rektor.

I 2014 blei det avdekt brot på desse krava i over 40 prosent av dei kontrollerte skolane, mot berre om lag 10 prosent dei andre åra. At skolane har ein innarbeidd framgangsmåte for dette, gjer praksisen mindre avhengig av den enkelte læraren.

Dersom lærarane meiner at elevane trass i tilpassingar ikkje vil kunne få eit tilfredsstillande utbytte, skal elevane ha spesialundervisning.

Hovudtema: Forvaltningskompetanse i sektoren

Tilsynet med forvaltningskompetanse er gjennomført i 144 kommunar og fylkeskommunar, i tillegg til Longyearbyen lokalstyre. Det er ikkje ført tilsyn med friskolar innanfor dette temaet, sidan det er heimkommunen eller heimfylket til eleven som har ansvaret for å gjere vedtak for elevar i friskolar. 76 kommunar og fylkeskommunar har hatt tilsyn med dette som einaste tema, inkludert Longyearbyen lokalstyre. Tilsynet er gjennomført ved 202 skolar. I tillegg er det gjennomført om lag 10 tilsyn med dette temaet retta mot kommunen eller fylkeskommunen sentralt.

Tilsynet kontrollerte om skolane følger saksbehandlingsreglane for enkeltvedtak når dei tar avgjerder om særskild tilrettelegging. Det er fylkeskommunen eller kommunen som er ansvarleg for å gjere enkeltvedtak, og som skal sørge for at elevane får rettane sine oppfylte. Fylkeskommunen eller kommunen kan gi rektor myndigheit til å gjere enkeltvedtak, men har likevel ansvaret for at krava i regelverket blir følgde. Elevar og foreldre til elevar under 15 år skal kunne gjere seg kjende med, seie meininga si og klage på dei tilretteleggingane skolen vedtar.

Tilsynet kontrollerte vedtak som gjeld spesialundervisning og særskild språkopplæring. For skolar som har elevar med rett til punktskrift- eller teiknspråkopplæring, omfattar tilsynet også desse vedtaka.

Kva viser tilsyna om forvaltningskompetanse?

Offentlege skolar

Dei generelle saksbehandlingskrava for enkeltvedtak er eitt av temaa i tilsynet med forvaltningskompetanse. Desse krava gjeld uavhengig av om vedtaket gjeld spesialundervisning, særskild språkopplæring, punktskrift- eller teiknspråkopplæring.

Skolen skal varsle eleven og foreldra før dei gjer enkeltvedtak

For at eleven eller foreldra skal få høve til å uttale seg om saka, må skolen varsle dei før dei set i gang arbeidet med å gjere enkeltvedtak. Dersom eleven eller foreldra har uttalt seg om saka tidlegare, treng ikkje skolen å varsle dei. Formålet med kravet er å sikre at saka er så godt opplyst som mogleg før skolen gjer vedtak, og å ta vare på rettane til eleven og foreldra og gi dei høve til å uttale seg om forhold som omhandlar dei.

I løpet av perioden har det skjedd ei viss forbetring ved at skolane i større grad varslar elevar og foreldre før dei gjer enkeltvedtak, men det er framleis brot på regelverket i om lag halvparten av tilsyna.

Enkeltvedtaket skal innehalde ei grunngiving for vedtaket

I løpet av perioden på fire år har tilsynet avdekt flest brot på kravet om at enkeltvedtaka skal innehalde ei grunngiving som viser kva lovføresegner vedtaket bygger på. Dette skal gjere eleven og foreldra kjende med kva opplæringstilbod eleven skal ha, og sette dei i stand til å vurdere innhaldet i enkeltvedtaket.

Enkeltvedtaket skal gi informasjon om klagereglane

Bortsett frå ein liten oppgang i 2017 er det avdekt færrast brot på kravet om at enkeltvedtaket skal gi informasjon om klagerett, klagefrist og klageinstans, og at klagen skal sendast til skolen dersom skolen har fått delegert myndigheit. Viss ikkje skal klagen sendast til kommunen/fylkeskommunen.

Dei særskilde krava for enkeltvedtak om spesialundervisning og særskild språkopplæring er to andre tema i tilsynet med forvaltningskompetanse.

På nokre område har det vore ei betydeleg forbetring sidan 2014. Særleg når det gjeld høvet for eleven eller foreldra til å uttale seg om innhaldet i den sakkunnige vurderinga, ser vi at skolane er blitt betre i løpet av tilsynsperioden. Samla sett er det avdekt flest brot på regelverket knytt til at enkeltvedtak om spesialundervisning og særskild språkopplæring må innehalde opplysningar om omfang, organisering og kompetansekrav. For å sikre elevar med spesialundervisning eit godt tilbod er det viktig at det går klart og tydeleg fram av enkeltvedtaket kva slags opplæringstilbod eleven skal ha.

Det har vore ei negativ utvikling ved at det er avdekt fleire brot på kravet om at det skal gjerast enkeltvedtak om opphøyr av særskild språkopplæring når eleven blir overført til den ordinære opplæringa.

Dei to siste åra er det avdekt om lag dobbelt så mange brot på regelverket som i 2014 og 2015. Når skolen tar stilling til om ein elev har rett til særskild språkopplæring, skal det alltid gjerast enkeltvedtak. Dersom skolen gjennom kartlegginga undervegs meiner at ein elev har fått gode nok norskkunnskapar til å bli overført til ordinær opplæring, skal skolen gjere eit enkeltvedtak om at den særskilde språkopplæringa opphøyrer.

 

I figur 4[LS1]  ser vi at det har vore ei negativ utvikling ved at det er avdekt fleire brot kravet om at det skal gjerast enkeltvedtak om opphøyr av særskild språkopplæring når eleven blir overført til den ordinære opplæringa.

 

Dei to siste åra er det avdekt om lag dobbelt mange brot regelverket som i 2014 og 2015. Når skolen tar stilling til om ein elev har rett til særskild språkopplæring, skal det alltid gjerast enkeltvedtak. Dersom skolen gjennom kartlegginga undervegs meiner at ein elev har fått gode nok norskkunnskapar til å bli overført til ordinær opplæring, skal skolen gjere eit enkeltvedtak om at den særskilde språkopplæringa opphøyrer.


 [LS1]Som sagt er det Ikke konsekvent gjennomført nummererte figurer i dette dokumentet.

 

Hovudtema: Skolebasert vurdering

Vi har gjennomført tilsyn med skolebasert vurdering i 71 kommunar og fylkeskommunar og 11 friskolar. 77 offentlege grunn- og vidaregåande skolar har vore involverte i tilsyna.

Skolen skal jamleg vurdere i kva grad organiseringa, tilrettelegginga og gjennomføringa av opplæringa bidrar til at elevane når måla som er fastsette i Læreplanverket for Kunnskapsløftet eller ein annan godkjend læreplan. I tilsyna er det kontrollert om skolen

  • har ei brei og samla vurdering av måloppnåinga til elevane
  • vurderer om endringar kan bidra til større måloppnåing hos elevane
  • følger opp eventuelle endringar
  • sikrar ein brei medverknad i gjennomføringa
  • gjennomfører vurderinga jamleg

Kva viser tilsyna om skolebasert vurdering?

Funn frå tilsyna viser at skolane ikkje er gode nok til å vurdere kva kunnskapsgrunnlag som krevst for å vite om alle elevgruppene når måla i læreplanverket.

I den skolebaserte vurderinga skal skolen sjå på kva endringar som best kan auke måloppnåinga for elevane innanfor det valde temaet. Måloppnåinga siktar her til alle måla i læreplanverket som inngår i det valde temaet, ikkje berre faglege mål. I kravet ligg det at skolen må vurdere endringar innanfor ulike rammevilkår for opplæringa og ikkje berre sjå på enkelte typar tiltak. Det kan vere nye tiltak, utviklingsarbeid eller ei vidareføring av det skolen allereie gjer.

Tilsyna viser at skolane ikkje er gode nok til å analysere informasjonen frå kunnskapsgrunnlaget og vurdere endringar for skolen som heilskap på systemnivå. Ved skolebasert vurdering må vurderinga lærarane gjer, sjåast samla og heilskapleg, sjølv om konsekvensane av endringane i nokre tilfelle primært vil vise seg i enkelte klassar eller i enkelte fag.

Når det gjeld kravet om at skolane skal gjennomføre den skolebaserte vurderinga jamleg, har tilsyna avdekt fleire brot på regelverket utover i perioden. Dette blei ikkje kontrollert tilsvarande i 2014, men sidan 2015 har det vore meir enn ei fordobling av talet på brot på dette kravet.

Skolebasert vurdering er viktig for at skolane skal vere ein lærande organisasjon, gjennomføre endringar og sette i verk nødvendige tiltak for å auke måloppnåinga hos elevane. Skolane skal derfor gjennomføre skolebasert vurdering jamleg. Det inneber i utgangspunktet ei årleg vurdering. Skolane kan likevel bruke skjønn og vurdere tidsbruken opp mot det som er forsvarleg.

Hovudtema: Skoleeigarperspektivet i tilsyna – forsvarleg system

Denne delen av det felles nasjonale tilsynet blei tatt inn frå og med hausten 2015. Skoleeigarane skal ha eit forsvarleg system for å vurdere om krava i regelverket blir oppfylte. Vidare skal dei ha eit forsvarleg system for å følge opp resultata av desse vurderingane. For at eit system skal vere forsvarleg, må det vere eigna til å avdekke og rette opp ein praksis som er i strid med lov eller forskrift.

Det er til saman gjennomført 26 tilsyn med det forsvarlege systemet knytt til utbytte av opplæringa, forvaltningskompetanse eller skolebasert vurdering. Dette gir oss ikkje eit godt nok grunnlag for å vurdere kor godt skoleeigarane oppfyller krava i regelverket generelt, men vi fann eitt eller fleire brot på regelverket hos 22 av dei 26 skoleeigarane.

Risiko for brot på regelverket på skolenivå var styrande for valet av tilsynsobjekt, og vi vurderte tilsyn med det forsvarlege systemet til skoleeigarane basert på ei vurdering av risiko for regelverksbrot på skoleeigarnivå. Tilsyn med det forsvarlege systemet kunne initierast på ulike stadium i tilsynsprosessen. Vi kunne varsle tilsyn med ansvaret til skoleeigaren

  1. samtidig med andre tema
  2. undervegs i tilsyna
  3. uavhengig av tilsyn med dei opphavlege temaa med undersøkingar på skolenivå

Rettleiingsaktivitetar i det felles nasjonale tilsynet

Som ein del av det felles nasjonale tilsynet 2014–2017 har vi gjennomført rettleiingsaktivitetar for å gjere skoleeigarane og skolane kjende med temaa for tilsynet og kva krav regelverket stiller til praksisen ved skolen. Dei to første åra fekk Utdanningsdirektoratet rapportar frå fylkesmennene om kva slags rettleiing dei hadde gjennomført, og korleis rettleiinga blei gjennomført. Vi har ikkje ei tilsvarande rapportering for 2016 og 2017, men også da gjennomførte fylkesmennene fleire rettleiingstiltak. Ulike former for rettleiing har vore retta mot skoleeigarane og skoleleiarane som har hatt tilsyn, men det er også gjennomført samlingar der målet har vore å førebu og informere alle skoleeigarar og skoleleiarar om temaa for det felles nasjonale tilsynet og kva krav som blei kontrollerte gjennom tilsyna.

I løpet av 2014 og 2015 blei det gjennomført 148 rettleiingssamlingar på landsbasis. Dei fleste hadde både skolar, kommunar, fylkeskommunar og private skoleeigarar som målgruppe. Samlingane var retta mot enten skoleeigarar eller skoleleiarar. Enkelte fylkesmenn gjennomførte fleire samlingar, slik at skolane og skoleeigarane fekk fleire høve til rettleiing. Berre i 2014 deltok 67 prosent av kommunane og fylkeskommunane på samlingar om det felles nasjonale tilsynet.

Ressursbruk til rettleiing og læring

Når det gjeld tidsbruk på ulike former for (opp)læring, anslår Difi at det på opplæringsområdet blir brukt

3,4 årsverk til læringsaktivitetar i tilknyting til tilsyn. Til samanlikning blir det tilsvarande brukt 1,4 årsverk på helse- og omsorgsområdet. Ifølge Difi bruker altså kvart embete 0,2 årsverk til rettleiing i tilknyting til tilsyn. Det betyr at det blir brukt 46 dagar til rettleiingsaktivitetar i tilknyting til tilsyn per embete. Til
samanlikning blir det på helse- og omsorgsområdet brukt 0,08 årsverk per embete, noko som tilsvarer cirka 19 dagar til rettleiingsaktivitetar i tilknyting til tilsyn.

Rettleiing og læring

Tilbakemeldingar frå fylkesmenn, kommunar og skoleleiarar viser at det å kombinere tilsyn og rettleiing blir oppfatta som positivt. I Difi-rapport 2015:19, om statleg styring av kommunane, går det fram at haldninga til tilsyn på grunnskoleområdet har endra seg dei seinaste åra. Målgruppa og brukarar på alle nivå gir tilbakemelding om at dagens tilsynsmetodikk er godt eigna og støttar måla om å nå gode kommunale tenester.

I ei brukarundersøking hausten 2017 spurde vi skoleeigarar og skoleleiarar om involvering i FNT 2014–2017. Her er svara:

  • 80 prosent av fylkeskommunane svarte at dei hadde vore involverte.
  • 63 prosent av kommunane svarte at dei hadde vore involverte.
  • 60 prosent av fylkeskommunane og 40 prosent av kommunane hadde gjennomført eigenvurdering i eitt eller fleire tema.
  • 46 prosent av dei vidaregåande skolane hadde gjennomført eigenvurderingar, medan 27 prosent av grunnskolane hadde gjennomført eigenvurderingar på skolenivå.

Mange skoleleiarar svarte at dei hadde fått større kompetanse innanfor dei ulike områda av FNT, men svara varierer frå tema til tema. Særleg mange positive svar blei gitt innanfor temaa vedtak om spesialundervisning og særskild språkopplæring. Her svarte 83 prosent av skoleleiarane ved vidaregåande skolar og 72 prosent av skoleleiarane ved grunnskolar at dei hadde fått større kompetanse i nokon eller stor grad. Innanfor området undervegsvurdering svarte 74 prosent av dei vidaregåande skolane og 72 prosent av grunnskolane at dei i nokon eller stor grad hadde fått større kompetanse. Skoleeigarane, særleg fylkeskommunane, meinte dei hadde fått større kompetanse som følge av det felles nasjonale tilsynet.

Kommunane er meir positive til statlege tilsyn

I Difi-rapport 2016:5, Statens tilsyn med kommunen. Organisering, omfang, nytte og forbetringsmoglegheiter, framhevar Difi at kommunane er meir positive til statlege tilsyn enn tidlegare. Statlege tilsyn inneber heller inga urimeleg belastning på kommunane i form av tidsbruk. Samtidig er det enkelte sider ved samordninga av tilsyna som kan bli betre, og det er rom for betre tilpassing av ulike verkemiddel ut frå den kjennskapen Fylkesmannen har til lokale forhold. Samordninga med den kommunale eigenkontrollen synest å vere svak, men Difi presiserer at kommunal eigenkontroll ikkje kan erstatte den eksterne kontrollen som tilsyna representerer. Fylkesmennene og kommunane er einige om
at statlege tilsyn bidrar til læring i kommunane.

Behov for statlege tilsyn

I ein rapport frå KS, utarbeidd av PWC i 2015, kom det fram at da informantane i undersøkinga blei bedt om å komme med konkrete forslag til korleis ein styrkt eigenkontroll i praksis kunne redusere statlege tilsyn, var det noko utfordrande. Det var ei utbreidd haldning at talet på statlege tilsyn ikkje nødvendigvis var for stort. Dei fleste var opptatt av å behalde dei statlege tilsyna, grunngitt i behovet for å bli kontrollert av ein uavhengig instans.

Risikovurdering

Det varierer kor mange brot på regelverket embeta avdekker.

  • I tilsyn med utbyttet av opplæringa blei det i gjennomsnitt avdekt brot på regelverket i 29 prosent av tilfella.
  • I tilsyn med forvaltningskompetanse blei det avdekt brot på regelverket i 26 prosent av tilfella.
  • I tilsyn med skolebasert vurdering blei det avdekt brot på regelverket i 40 prosent av tilfella.

Vi finn at det er store variasjonar mellom embeta. I tilsyn med læringsutbyttet til elevane ser vi for eksempel at brot på regelverket varierer frå 6 prosent til om lag halvparten av dei kontrollerte områda.

Vegen vidare

Felles nasjonalt tilsyn 2018–2021 omfattar fleire tema enn tidlegare som følger opp nasjonale satsingar. Temaa er valde ut frå risikoen for regelverksbrot, og vi har også tatt utgangspunkt i erfaringar frå tidlegare tilsyn. Kvart tema er delt inn i fleire deltema, og det forsvarlege systemet til skoleeigaren er alltid eitt av deltemaa. På denne måten har vi lagt til rette for at både fylkesmennene og vi i større grad skal kunne velje og kombinere tema og deltema ut frå risikoen ved den aktuelle skolen eller skoleeigaren.

Vi har vidareført rettleiing som ein del av det felles nasjonale tilsynet. Fylkesmennene skal rettleie om regelverket, spreie informasjon om funna frå tilsyna og bidra til erfaringsdeling av praksis.
Tilbakemeldingane og erfaringane frå FNT 2014–2017 tyder på at dette har hatt god effekt.

I det nye felles nasjonale tilsynet har vi valt å legge rettleiingstekstane inn i RefLex i staden for å ha eit eige rettleiingshefte liggande på udir.no. Dei som skal svare på eigenvurderingsspørsmåla, får rettleiing til dei enkelte spørsmåla. For brukarane er det truleg enklare å få informasjon om krava i regelverket og gjennomføre eigenvurderingar dersom all tekst er samla. I tillegg har vi endra eigenvurderingsspørsmåla for å gjere dei mindre juridiske og meir praksisnære. Vi har også jobba med språket i rettleiingstekstane. Målet er at det skal vere lettare for skolar og skoleeigarar å forstå kva regelverket krev av dei.

Vi vurderer det slik at vi må jobbe vidare med å gjere eigenvurderingane og rettleiingsmateriellet i RefLex betre kjent for skoleeigarane og legge til rette for meir bruk av RefLex.

Fant du det du lette etter?

0/250
0/250

Tusen takk for hjelpen!