Utredning av mobbeombudsordningen

Kunnskapsdepartementet har bedt Utdanningsdirektoratet om å fremme forslag til hvordan en permanent mobbeombudsordning for et trygt og godt barnehage- og skolemiljø bør organiseres, og hva som skal være mandatet for ordningen. Utredningen har tatt utgangspunkt i utfordringer i dagens ordning og sett på hvordan disse utfordringene kan møtes. Utredningen viser imidlertid også at ordningen har noen mer grunnleggende forvaltningsmessige og juridiske utfordringer. Det er over tid etablert et system som skal ivareta barn og elevers rett til et trygt og godt barnehage- og skolemiljø, og det er mange aktører som har oppgaver og ansvar på dette området. Utredningen viser at det er en uklar grenseoppgang mellom flere av disse aktørene og mobbeombudene. Det er en fare for at:

• ordningen kan bidra til å svekke utviklingen av arbeidet til barnehagen, skolen, barnehage- og skoleeier og statsforvalter som har lovpålagt ansvar når det gjelder barn og unges rett til et trygt og godt barnehage- og skolemiljø.
• ombudenes involvering i enkeltsaker kan svekke rettsvernet for andre barn som er involvert i samme sak, da ombudene ikke har innsyn i alle opplysninger som gjelder saken.

Utredningen har videre vist at det er behov for å gjøre en grundigere vurdering av avgrensningen av ordningen til barnehageloven kapittel VIII og opplæringsloven kapittel 9 A og grenseoppgangene opp mot andre ombudsordninger.

Vi mener disse utfordringene krever utredning ut over det å fremme forslag til mandat for og organisering av en permanent mobbeombudsordning, slik dette oppdragsbrevet ber om. En slik utredning bør også være uavhengig, og på fritt grunnlag kunne vurdere fordeler og ulemper med en slik ordning. Parallelt med denne gjennomgangen av mobbeombudsordningen mener vi det er hensiktsmessig å videreføre ordningen ut 2023, med noen justeringer.

Utdanningsdirektoratet (Udir) er gjennom oppdragsbrev 2021-029 fra Kunnskapsdepartementet (KD) datert 9.juli 2021, bedt om å fremme forslag til hvordan en permanent mobbeombudsordning for et trygt og godt barnehage- og skolemiljø bør organiseres, og hva som skal være mandatet for ordningen. Det presiseres i oppdraget at alle forslagene skal sikre et likeverdig tilbud av høy kvalitet for barn og elever, uavhengig av hvor i landet de bor. Tilbudet skal være lett tilgjengelig og det skal være klart hva tjenesten skal bistå med. Alle forslagene skal ha som målsetting at arbeid mot mobbing og for trygt og godt barnehage- og skolemiljø skal være kjerneoppgavene for mobbeombudene. Udir skal vurdere organisering, mandat og behovet for regulering av ordningen i lov eller forskrift. Udir skal vurdere hvert av de fem oppsummerende spørsmålene i evalueringsrapporten fra NOVA:

1. Vil det å opprette en nasjonal organisasjon for mobbeombudene for barnehage og grunnskole være et alternativ til å plassere ombudene i fylkeskommunen?
2. Hvis ordningen med mobbeombud for barnehage og grunnskole fortsatt skal administreres som en del av den fylkeskommunale organisasjonen: skal det settes krav til fylkeskommunen som arbeidsplass og arbeidsgiver for mobbeombudene?
3. Skal det legges klarere føringer på hvordan mobbeombudene kan rapportere til kommunene, og hvordan kommunene kan følge opp rapporteringen?
4. Skal det være en normering i antall enheter/elever/barn som mobbeombudene har ansvar for?
5. Skal det i større grad legges føringer på hvordan mobbeombudene kan ivareta barns rett til å bli hørt og barns beste i disse sakene?

Det skal også gjøres en vurdering av om benevnelsen «mobbeombud» bør endres og eventuelt gis forslag til en ny tittel, samt vurderes hvilke økonomiske konsekvenser de ulike forslagene har.                         

Udir har gjennomført utredningen i perioden august – november 2021. Det har vært dialog med og innspill fra berørte aktører underveis for å bidra til kunnskapsgrunnlaget. Vi har vektlagt å informere og lytte til interessenter, deltakere og ulike aktører som antas å bli berørt. Oppdraget presiserer at mobbeombudsordningen er et tilbud for barn og elever, og det har vært viktig for oss å få frem stemmen til barn og unge så godt det har latt seg gjøre innenfor tidsrammen. Redd Barna har på oppdrag fra oss gjennomført en kvalitativ undersøkelse blant elever på ulike klassetrinn, og Elevorganisasjonen har spilt inn på ordningen. Se vedlegg for utdypende informasjon om kunnskapsgrunnlaget.

Kunnskapsgrunnlaget for utredningen er:

• NOVAs rapport: Evaluering av ordning med fylkesvise mobbeombud for barnehage og grunnskole. Utvidelse til landsdekkende ordning 2018–2020
• Telemarksforskning: Evaluering av prøveordning med mobbeombud
• Djupedalutvalget: NOU 2015:2: Å høre til – virkemidler for et trygt psykososialt miljø
• Hurdalsplattformen, for en regjering utgått fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet

Tidligere oppdragsbrev og svar på oppdragsbrev

• Oppdragsbrev 19/17
• Svar på oppdragsbrev 19-17
• Oppdragsbrev 17/40

Innspillsmøter og kunnskapsinnhenting i forbindelse med videreføring av ordningen

• Innspill fra mobbeombudene via arbeidsutvalget (16.11.2020)
• Redd Barna: undersøkelse blant barn og unge oktober 2021
• Innspillsmøte (15.09.2021) og skriftlige innspill fra ulike interesseorganisasjoner oktober 2021
• Innspillsmøte (26.10.2021) og skriftlige innspill fra mobbeombudene oktober 2021
• Innspillsmøte med Arbeidsutvalget for Fylkesutdanningssjefer (03.11.2021) og skriftlige innspill fra Fylkeskommunene november 2021

Mobbeombudsordningen strekker seg tilbake til 2013, da Buskerud fylkeskommune på eget initiativ, og som første fylke i landet, opprettet en prøveordning med et uavhengig mobbeombud fra januar 2013. Mobbeombudet skulle støtte den fylkeskommunale skoleeieren og de videregående skolene i en koordinert og systemorientert innsats for å forebygge mobbing i videregående skole. Dette er den første forekomsten av mobbeombud som vi kjenner til i Norge. Mobbeombudet i Buskerud hadde også ansvar for utadrettet informasjon om elever i videregående skoles rett til et godt psykososialt miljø.

I Statsbudsjettet for 2014 ble det bevilget 10 millioner kroner ekstra knyttet til særskilte lokale tiltak for bedre læringsmiljø og innsats mot mobbing. Gjennom oppdragsbrev 04-14 fra 2014 ble det satt av to millioner kroner av disse midlene til forsøk med lokale mobbeombud og høsten 2014 ble, Buskerud, Østfold, Nordland og Hordaland fylkeskommuner tildelt midler for å gjennomføre prøveordningen i perioden 2014 - 2016. Prøveordningen ble innført for å støtte den fylkeskommunale skoleeieren, enten i samarbeid med eller avgrenset mot mandatet for elev- og lærlingombudet (ELO). I oppdragsbrevet fra 2014 er det en åpen tilnærming med oppmerksomhet på «særskilte lokale tiltak for bedre læringsmiljø og innsats mot mobbing», men lite som gir ytterligere retning og formål for ordningen. Telemarksforskning evaluerte prøveordningen for mobbeombud.

På bakgrunn av prøveordningen stilte KrF i 2017 representantforslag om å innføre lokale mobbeombud i hvert fylke eller hver region. Saken ble behandlet gjennom innstilling nr. 289 S (2016-2017), hvor Stortinget vedtok å be regjeringen om å sette i verk en ordning med mobbeombud på fylkes- eller regionalt nivå over hele landet fra høsten 2018. Udir fikk i oppdrag fra KD å komme med forslag til innretting av ordningen gjennom oppdragsbrev 19-17. Mobbeombudene fikk nå barnehage og grunnskole som virkeområde. Plasseringen i fylkeskommunen ble videreført, blant annet for å ivareta uavhengighet fra kommunal barnehage- og skoleeier. Samtidig fikk fylkeskommunene ansvar for å legge til rette for et godt samarbeid mellom mobbeombudene og ELO om det psykososiale miljøet i videregående opplæring.

De fleste norske fylkeskommuner har et ELO etter at en slik stilling ble opprettet første gang i Nordland fylkeskommune i 1997. ELO arbeider for at elever og lærlingers rettigheter, inkludert retten til et godt psykososialt miljø, blir ivaretatt i videregående opplæring. I dagens ordning har mobbeombudene plikt til å samarbeide med ELO, gjennom det nasjonale mandatet, men ELO har ingen plikt til å samarbeide med mobbeombudene. De to ombudene har ansvar for ulike skoleslag og nokså ulike arbeidsforhold: ELO har et begrenset antall videregående skoler med tre til fire årsklasser, mens mobbeombudene har alle barne- og ungdomsskolene og barnehagene i fylket, altså et stort antall barn og institusjoner i mange årsklasser.

Mobbeombudsordningen ble nå fulgt av et nasjonalt mandat med mulighet for lokale tilpasninger. NOVA fikk oppdraget med å følgeevaluere ordningen i perioden 2018-2020 (Seland, m.fl. 2020).

Da ordningen ble satt i verk i august 2018, var det med et mål om å ta en endelig beslutning om mobbeombudenes tilknytning til nye regioner og innretning av et oversiktlig og tilgjengelig ombudssystem på bakgrunn av evalueringen av ordningen. Det er satt av midler over statsbudsjettet til å videreføre dagens ordning ut 2022 i påvente av en endeling beslutning.

Representantforslaget og vedtak 674 og 675 fra 2017, som er bakgrunnen for det påfølgende oppdragsbrevet til Udir i 2017 om fylkesvise eller regionale mobbeombud, beskriver formålet med ordningen på følgende måte:

«Mobbeombudene bør være en lavterskelinstans som det er lett å kontakte for elever som opplever mobbing, men også for foreldre som opplever behov for hjelp og bistand i vanskelige mobbesaker. I tillegg må de kunne bidra i det forebyggende arbeidet gjennom å være en tilgjengelig kompetanseressurs for lærerkollegier, skoleledere, skoleeiere og foreldregrupper. De må kunne bidra til å heve kompetansen om hvordan man kan forebygge mobbing, hvordan man kan arbeide for å oppnå trygge og gode læringsmiljøer, og hvordan fastlåste mobbesaker bør håndteres. I tillegg bør mobbeombudene ha en vaktbikkjefunksjon overfor både skoler, skoleeiere og klageorganer.»

I svar på oppdragsbrevet fra 2017 poengterer Udir at formålet med ordningen er å bidra til at barn og elever får ivaretatt sine rettigheter til et godt psykososialt miljø, og at ombudenes primære oppgave er å gi støtte og veiledning til barn, elever og foreldre. Det ble videre presisert at ombudene kan medvirke i å styrke arbeidet med forebygging, avdekking og håndtering av mobbing i barnehager og skoler, men ikke pålegges oppgaver eller myndighet som barnehage- og skoleeier eller Statsforvalteren har. Udir anbefalte en ordning med fylkesvise mobbeombud på kort sikt.

Det ble ansatt 18 mobbeombud i 2018, med en statlig finansiering på 50 prosent mot at fylkeskommunene la inn samme beløp. Denne finansieringen til samme antall mobbeombud ble videreført etter sammenslåing av fylker i 2020. Midlene fordeles på denne måten:

I tillegg til tildelingene til fylkeskommunene har det vært satt av kr. 1 000 000 årlig for oppdraget med kompetanseutvikling for mobbeombudene. Læringsmiljøsenteret ved Universitetet i Stavanger har hatt oppgaven med å følge opp ombudene faglig. Oppdraget gjøres gjennom en faglig oppfølging som alle mobbeombudene får, og en studiepoenggivende rekke samlinger som ombudene kan delta på. Den faglige oppfølgingen har svært høy deltakelse fra ombudene. ELO har også fått tilbud om å delta i den faglige oppfølgingen.

Dagens mobbeombudsordning har et nasjonalt mandat. Mandatet er innrettet for å støtte og veilede barn, elever og foreldre, og er formulert på følgende måte: 

• Mobbeombudet skal støtte og veilede barn, elever og foreldre slik at disse får ivaretatt sine rettigheter til et godt psykososialt miljø i barnehage og grunnskole.
• Mobbeombudet skal i samarbeid med elev- og lærlingombudet i sitt fylke, bidra til at elever og lærlinger får ivaretatt sine rettigheter til et godt psykososialt miljø i videregående opplæring.

Gjennom følgende oppgaver:

• Støtte og veilede barn, elever og foreldre i saker om psykososialt miljø
• Jobbe forebyggende med informasjon og opplæring til barn, elever og foreldre
• Skape dialog og bidra til god tverrfaglig oppfølging etter at saker er håndtert
• Bidra til dokumentasjon og erfaringsdeling i fylket og nasjonalt
• Støtte elev- og lærlingombudet i arbeid med psykososialt miljø

Oppdragsbrev 17/40 åpnet for at fylkeskommunene skulle gis rom til å finne hensiktsmessige løsninger i de enkelte fylker, blant annet om mobbeombudenes oppgaver og samarbeid med de eksisterende ELO. I Udirs invitasjon til å søke om å delta i ordningen ble det presisert at fylkeskommunen, gjennom egen delfinansiering av mobbeombudet og tilrettelegging for samarbeid med ELO, kunne tilpasse ordningen på en måte som synes hensiktsmessig lokalt. For eksempel gjennom å:

• vurdere om mobbombudet skal gis oppgaver og målgrupper utover nasjonalt mandat
• vurdere tiltak for ytterligere styrking av mobbeombudets uavhengighet
• vurdere tiltak for sterkere faglig forankring i samarbeid med lokale aktører
• vurdere om det bør tildeles mer ressurser til ombudets arbeid i fylket

Ni av elleve ombud har lokale mandater med oppgaver og målgrupper utover det nasjonale mandatet. Møre og Romsdal og Rogaland har ikke lokale mandat, men punkt 5 i det nasjonale mandatet «støtte elev- og lærlingombudet i arbeidet med psykososialt miljø» er i Rogaland erstattet med «arbeid rettet mot kommunene». De lokale mandatene innebærer både en utvidelse av formål, målgrupper og oppgaver, og legger til rette for en nokså ulik innretning av ordningen fra fylke til fylke.

Selv om det er formulert på litt ulike måter i de ulike lokale mandatene har sju av ombudene som sitt overordnede formål at de skal jobbe for at barn og unge skal få ivaretatt sin rett til et trygt og godt barnehage- og skolemiljø, uten mobbing – i tråd med det nasjonale mandatet. To ombud har utvidet mandatet ut over kapittel 9 A til å gjelde «å ivareta barn og unges interesser og fremme et godt oppvekst- og læringsmiljø» (Agder) og «å bidra til at alle elever i grunnskolen og ungdom i videregående opplæring får ivaretatt sin rett til opplæring og et trygt og godt læringsmiljø» (Viken). Disse ombudene har slått sammen ELO og mobbeombud til en felles tjeneste med ansvar for elevene i hele opplæringsløpet. De øvrige sju ombudene har barnehage og skole fra 1. til 10. trinn som sitt ansvarsområde.

Hovedoppgaven i de lokale mandatene er for alle ombudene - i tråd med nasjonalt mandat - å støtte og veilede barn, elever og foreldre. Og for alle unntatt to ombud (jf. over) er dette avgrenset å gjelde arbeid med Barnehagelovens kapittel VIII og Opplæringslovens kapittel 9 A. De aller fleste jobber i tillegg også med barnehager og skoler, barnehage- og skoleeiere og andre aktører og tjenester kommunalt og fylkeskommunalt (og noe nasjonalt) – og det er her de fleste tilleggsoppgavene kommer. Oppgaver som kommer i tillegg i de lokale mandatene hos ett eller flere ombud er:

• bidra til forebygging i barnehage og skole
• gå i dialog med barnehage og skoler i vanskelige saker
• gi råd og veiledning til barnehager og skoler, og barnehage- og skoleeiere
• bidra med informasjon, forebygging, kompetanseheving og veiledning ovenfor barnehager og skoler
• jobbe for gode overganger
• være et lavterskeltilbud for alle tjenester
• drive forebyggende arbeid ovenfor alle aktører, tjenester og nivåer
• jobbe forebyggende gjennom kompetanseheving og systemutvikling i skole, barnehage og kommunalt
• sørge for forsvarlig saksbehandling og at rettigheter blir ivaretatt
• fremme barnets stemme og barns beste

I arbeidet for å sikre et trygt og godt barnehage- og skolemiljø for alle barn og elever er det i de senere årene iverksatt mange ulike innsatser og tiltak. Det er mange aktører med ulike roller og ansvar i dette arbeidet, som ombudene skal navigere i forhold til.

Skolen og skoleeier

Opplæringsloven kapittel 9 A regulerer retten alle elever i grunnskolen og videregående skole har til et trygt og godt skolemiljø som fremmer helse, trivsel og læring. Skolen har gjennom kapittel 9 A ansvar for å forebygge brudd på denne retten, samt et omfattende ansvar for å identifisere og følge opp hvis elever ikke har det trygt og godt på skolen. Elevene er gjennom aktivitetsplikten i § 9 A-4 og 9 A-5 sikret at skolene handler raskt og riktig når en elev ikke har det trygt og godt på skolen. Skolens aktivitetsplikt er delt i fem delplikter. Alle som arbeider på skolen har plikt til å følge med, gripe inn og varsle hvis de får mistanke om eller kjennskap til at en elev ikke har et trygt og godt skolemiljø. Skolen har plikt til å undersøke og sette inn egnede tiltak som sørger for at eleven får et trygt og godt skolemiljø. I særlig alvorlige mobbesaker skal skoleeier varsles. Skoleeier er ansvarlig for å ha riktig og nødvendig kompetanse i sine virksomheter etter Opplæringsloven §10-8. Skoleeier har også gjennom Opplæringsloven § 13-10 «ansvaret for at krava i opplæringslova og forskriftene til lova blir oppfylte, også å stille til disposisjon dei ressursane som er nødvendige for at krava skal kunne oppfyllast». Vi viser også til reglene i Opplæringsloven § 14-1 (1) om internkontroll jf. Kommuneloven § 25-1.

Statsforvalter

Håndhevingsordningen (§ 9A-6) sikrer oppfølging av skolenes aktivitetsplikt etter opplæringsloven § § 9A-4 og 9A-5. Dersom en elev ikke har et trygt og godt skolemiljø, kan eleven eller foreldrene melde saken til Statsforvalteren. Hvis statsforvalter kommer til at skolen ikke har oppfylt aktivitetsplikten, kan de vedta hva skolen skal gjøre for å sørge for at eleven får et trygt og godt skolemiljø. Avgjørelsen til Statsforvalteren er et enkeltvedtak og kan påklages etter reglene i forvaltningsloven. Hvis foreldrene er uenig i Statsforvalters enkeltvedtak, kan de klage til Udir. Klagen sendes først til Statsforvalteren, som vil vurdere klagen på nytt. Deretter sender Statsforvalteren klagen til Udir. Udir vil gå gjennom saken, vurdere klagen og eventuelt bestemme hva som bør gjøres videre.

Barnehagen og barnehageeier

1. januar 2021 fikk barnehagen nytt regelverk for barnehagemiljøet gjennom Barnehageloven Kapittel VIII. Den nye loven skal sørge for at alle barn får en trygg og god barnehagehverdag. Alle som jobber i barnehagen må følge med på at barna har det bra. Hvis en som jobber i barnehagen vet om, eller tror at et barn blir mobbet, plaget, eller på andre måter ikke har det bra, skal de alltid:

• gripe inn og stoppe krenkelsen med en gang
• si ifra til styrer i barnehagen

Barnehagen har på grunnlag av dette ansvar for å

• undersøke hva som har skjedd
• sette inn tiltak, og lage en plan for å sørge for at barnet får et trygt og godt barnehagemiljø

Barnehageeier har ansvaret for at barnehagen drives i samsvar med gjeldende lover og forskrifter, ihht. Barnehageloven § 7. Barnehageeieren har dermed juridisk ansvar for kvaliteten på barnehagetilbudet, og for å sikre et kompetent pedagogisk personale. Barnehageloven skiller seg fra opplæringsloven i mangelen av en håndhevingsordning. Det er kommunen som barnehagemyndighet som skal se til at barnehagene følger regelverket gjennom godkjenning, veiledning og tilsyn.

PP-tjenesten

PP-tjenestens mandat er regulert i opplæringsloven § 5-6 og barnehageloven § 33. PP-tjenesten har både system- og individrettede arbeidsoppgaver og skal hjelpe skolen i arbeidet med kompetanseutvikling og organisasjonsutvikling for å legge opplæringen bedre til rette for elever med særlige behov.

De systemrettede oppgavene til PP-tjenesten er å hjelpe barnehager og skoler med kompetanse- og organisasjonsutvikling slik at de tilrettelegger for barn, elever, lærekandidater, lærlinger, praksisbrevkandidater og voksne med særskilte behov. Ifølge rammeplanen skal barnehagen tilpasse det allmennpedagogiske tilbudet etter barnas behov og forutsetninger, også for barn som har behov for ekstra støtte i kortere eller lengre perioder. Ifølge opplæringsloven § 1-3 skal opplæringen tilpasses evnene og forutsetningene til den enkelte eleven, lærlingen, praksisbrevkandidaten og lærekandidaten. PP-tjenesten skal samarbeide med barnehagene og skolene om tidlig innsats og forebygging og skal gi generell støtte til god faglig og sosial utvikling for barn og elever. PP-tjenestens individrettede oppgaver handler om å utarbeide sakkyndige vurderinger hvis det er bekymringer rundt et barns eller elevs utvikling eller læring. Det er viktig å involvere foreldre/barn/elever så tidlig som mulig. Sakene kan drøftes anonymt med PP-tjenesten før det blir en formell sak i form av en henvisning og foreldre/barn/elev må samtykke.

Det er viktig at de system- og individrettede oppgavene ses i sammenheng, og barn og elever med særlige behov skal ivaretas før tjenesten utfører andre oppgaver som for eksempel å bistå i skolemiljøsaker etter kapittel 9 A. For å hjelpe kommuner og fylkeskommuner til å utvikle PP-tjenesten har Udir utformet fire kvalitetskriterier for PP-tjenesten. Formålet med kriteriene er å medvirke til kvalitetsutvikling i PP-tjenesten:

1. PP-tjenesten er en faglig kompetent tjeneste

PP-tjenesten hjelper barnehagen og skolen med å legge til rette tilbudet for barn og unge. PP-tjenesten skal ha kompetanse til å utføre sakkyndig arbeid for barn, unge og voksne å hjelpe barnehagen og skolen i arbeidet med organisasjons- og kompetanseutvikling. For å utføre disse lovpålagte oppgavene er det viktig at PP-tjenesten har den nødvendige kompetansen. Det er kommunen og fylkeskommunen som har ansvaret for at PP-tjenesten har denne nødvendige kompetansen.

2. PP-tjenesten er tilgjengelig og medvirker til helhet og sammenheng

PP-tjenesten skal være tilgjengelig for sine målgrupper og medvirke til helhet og sammenheng i tiltak for barn, unge og voksne med særskilte behov. Å være tilgjengelig innebærer å bidra med kompetanse, veiledning, råd og hjelp. PP-tjenesten gir òg informasjon til målgruppene, slik at de vet hvordan de kan få hjelp, og når de kan vente å få hjelp. De får vite hvilke muligheter de har til å påvirke og gi tilbakemelding om kvaliteten på tilbudet som de får.

3. PP-tjenesten arbeider forebyggende

PP-tjenesten skal hjelpe barnehagen og skolen i arbeidet med kompetanse- og organisasjonsutvikling. De skal bidra med å legge til rette barnehagetilbudet for barn med særskilte behov, og opplæringa for elever med særskilte behov. Forebyggende arbeid innebærer at PP-tjenesten bidrar til at barnehager og skoler kommer i forkant av problemer og lærevansker ved å igangsette tiltak. Det kan være universelle tiltak eller spesielle tiltak for barnehager eller skoler med utfordringer.

4. PP-tjenesten bidrar til tidlig innsats

Tidlig innsats kan være innsats på et tidlig tidspunkt i et barns liv og å gripe inn tidlig når problem oppstår eller blir avdekte før opplæringspliktig alder, eller i løpet av grunnopplæringa. PP-tjenesten, sammen med kommunen, fylkeskommunen, barnehagen og skolen, bidrar til å sette inn tiltak ved å utarbeide sakkyndig vurdering innen rimelig tid.

Lokale hjelpetjenester og tiltak

Aktivitetsplikten pålegger barnehager og skoler å følge med, gripe inn, varsle, undersøke, sette inn tiltak og undersøke om disse virker, samt dokumentere prosessen gjennom §§ 9 A-4 og 9 A-5, og barnehageloven §§ 42 og 43. Barnehagen eller skolen kan ha behov for å samarbeide med andre instanser eller tjenester for å øke kompetansen i dette arbeidet. Kommuner og fylkeskommuner har ulike lokale løsninger for å sikre både forebyggende arbeid og arbeid med konkrete saker der barn opplever å ikke ha et trygt og godt barnehage- og skolemiljø, for eksempel gjennom såkalte beredskapsteam eller læringsmiljøteam.¹

¹Lokale beredskapsteam mot mobbing er kommunale tverrfaglige team som skal bistå offentlige og private barnehager og skoler i deres arbeid med komplekse og alvorlige mobbesaker som involverer barn og elever. Teamet skal ikke overta sakene fra barnehagene og skolene. Teamet skal bistå barnehager og skoler i situasjoner der barn, elever og foreldre opplever at de ikke får den hjelp og støtte de trenger eller har rett til av barnehagen eller skolen sin barn, elever, foreldre, barnehager og skoler opplever at løsningen på mobbeproblematikken ligger utenfor barnehagens eller skolens myndighet. Beredskapsteamets arbeid skal sees i sammenheng med aktivitetsplikten og skal ikke erstatte det forebyggende arbeidet og barnehagens og skolens arbeid med å stoppe mobbing. Det er skolen selv som har ansvaret for å oppfylle aktivitetsplikten og lage aktivitetsplaner. Beredskapsteamet kan være en viktig hjelp for skolene når de skal fastsette tiltak i en elevs aktivitetsplan. 

Mobbeombudsordningen skal bidra til å sikre alle barn og elevers rett til et trygt og godt barnehage- og skolemiljø. NOVA-rapporten konkluderer med at mobbeombudene bidrar til at barn og foreldre i økende grad blir involvert i saker som gjelder det psykososiale miljøet – og at ordningen slik bidrar til å sikre at flere barn får det trygt og godt på skolen og i barnehagen. Fylkene som har gitt innspill trekker i stor grad frem at individrettet arbeid og støtte til barn og foreldre som står i vanskelige situasjoner er det viktigste bidraget til mobbeombudene. Rollen som brobygger i fastlåste situasjoner og en aktør som kan påpeke skolevise, kommunale eller regionale mangler trekkes også frem som en viktig del av arbeidet til mobbeombudene i innspillene fra fylkene.

Samtidig kommer det frem fra fylkene og fylkesutdanningssjefene at fylkene verdsetter at mobbeombudene bruker sin faglighet på systemnivå. De bidrar til kompetanseheving ute i skole og fagutdanning/bedrift, og jobber godt systemrettet med virkemidler ovenfor kommunen og fylkeskommunen. Det beskrives blant annet at de brukes av skoleeier til å øke kompetansen og kvaliteten i skolen om Kapittel 9 A, og at de bidrar til kompetanseheving tilpasset den enkelte kommunes behov.

Selv om ordningen har mange positive sider, har den også noen utfordringer. Videre redegjør vi for disse og gir en vurdering av hvordan de kan møtes.

Slik mobbeombudsordningen fungerer i dag er den ikke et likeverdig tilbud. NOVA skriver at selv om alt tyder på at mobbeombudenes innsats bidrar til at barn i økende grad får et trygt og godt barnehage- og skolemiljø, så er det ikke sikkert at barn, unge og foresatte har det samme mobbeombudstilbudet i hele landet. 

Mobbeombudene jobber relativt ulikt fra fylke til fylke. Gjennom NOVA-rapporten, samt innspillene fra fylkeskommunene og mobbeombudene selv, kommer det frem at det er store forskjeller på i hvor stor grad ombudene prioriterer systemrettet arbeid, og hvordan de innretter det individrettede arbeidet. NOVA skriver at i noen tilfeller driver mobbeombudene systemrettet arbeid gjennom kompetanseheving for personalet på skoler gjennom deltakelse på personalmøter eller kurs og konferanser, noen rapporterer at de veileder både skoleledere og skoleeiere for å skape trygge og gode læringsmiljø. Samtidig viser NOVA at det er forskjeller i hvor mye tid og hvor omfattende innsats mobbeombud legger ned i håndteringen av individsaker. Noen ombud er raske til å vise foreldre og/eller skolen videre til aktuelle hjelpeinstanser eller ber foreldrene om å bruke Statsforvalterens håndhevingsordning hvis mobbeombudene ser at det er grunn til det. Andre mobbeombud vil derimot bruke mye tid i møter med skolen for å bistå skolen til å hjelpe foreldrene og barnet på en hensiktsmessig måte. Denne ubalansen kan ifølge NOVA skape uheldige forskjeller i hvordan barn og foreldre i ulike deler av landet får hjelp av ombudene.

Likeverdigheten i ordningen utfordres av flere faktorer. NOVA knytter utfordringene særlig til tre forhold. 

1. Ulik tolkning av det nasjonale mandatet 

Enkelte punkter i mandatet kan være vanskelige å tolke, og 11 av 17 ombud oppga i NOVA-rapporten at det er behov for å gjøre mandatet tydeligere. I nyere innspill fra mobbeombudene rapporterer mange ombud at det nasjonale mandatet oppleves relevant og tydelig og gir en god retning på det arbeidet som skal gjøres. Noen mener likevel fremdeles at det er for åpent for tolking og ønsker at man ser på det på nytt for å sikre et mest mulig likt tilbud i hele landet og at vektingen mellom individrettet og systemrettet arbeid bør tydeliggjøres. I innspillene fra fylkene er det også noen som mener det nasjonale mandatet bør spisses.

2. Ulik grad av, og ulike føringer gjennom de lokale mandatene

Når det gjelder lokale føringer og mandater skriver NOVA at ombudene opplever et stort handlingsrom i utformingen av rollen som ombud. Gjennom de lokale mandatene styres ombudenes oppgaver likevel noe, og tilleggsoppgavene fører til ulikhet i hvordan mobbeombudene innretter sitt arbeid.

3. Ombudenes ulike bakgrunn og kompetanse

NOVA mener at mobbeombudenes ulike bakgrunn, kompetanse og ulik forståelse av rollen blant annet kommer til uttrykk gjennom vektingen av den individrettede innsatsen opp mot systemrettet arbeid. Noen av mobbeombudene er en lyttepost og veileder for de som tar kontakt om hvordan de skal håndtere saken sin videre, mens andre følger elever og foreldre gjennom hele saken – eksempelvis gjennom deltakelse i møter og kursing av skolen. Gjennom vår kontakt med ombudene og de innspillene vi har mottatt gjennom arbeidet med utredningen, ser vi at denne ulikheten fremdeles eksisterer.

Vi oppfatter at det nasjonale mandatet er spisset godt inn mot ombudenes kjerneoppgaver, med unntak av kulepunkt nummer tre: skape dialog og bidra til god tverrfaglig oppfølging etter at saker er håndtert. Det er uklart hva dette punktet betyr, og vi mener det kan tas ut for å presisere mandatet ytterligere.

Vi er enige i NOVAs vurdering av at lokale føringer gjennom de lokale mandatene er en viktig årsak til variasjonen når det gjelder hvilke oppgaver mobbeombudene prioriterer. Kommuner og fylker er ulike, og vi oppfatter at dette delvis er ombudenes egen begrunnelse for å innrette ombudsordningen ulikt i ulike fylker: For å oppnå mest mulig likeverdighet når det gjelder barn og elevers rett til et trygt og godt miljø, må ombudsordningen tilpasses lokale forhold, for å fungere mest mulig kompenserende. NOVA beskriver f.eks. hvordan ombudene jobber mer intensivt med skoler og/eller kommuner hvor det er lav kompetanse, for å kompensere for dette. Vi mener dette har noen mulige uheldige konsekvenser. For det første kan det innebære at ombudstjenesten som sådan ikke er et likt tilbud til alle barn og elever, uavhengig av hvor i landet de bor. For det andre kan det innebære at ombudet står i fare for å bli en mer eller mindre permanent kompensasjon for organisasjoner og/eller systemer som ikke fungerer godt nok, og for det tredje kan det innebære at ombudene egentlig utfører oppgaver andre aktører primært har ansvaret for. Vi kommer mer inn på de sistnevnte problemstillingene i avsnitt 5.7.

Vi mener dermed det ikke bør åpnes for å tillegge ombudene arbeidsoppgaver gjennom lokale mandat. Dette for å sikre en mer likeverdig praktisering av ordningen. Dette vil også bidra til at ombudene ikke gjør arbeidsoppgaver som er pålagt skoleleder og/eller skoleeier, samt at lokale behov ikke tar oppmerksomheten vekk fra ombudenes primære arbeidsoppgaver. Ombudene kan enes med fylkeskommunen om prioriteringer det er hensiktsmessig å gjøre – innenfor rammene av det nasjonale mandatet.

Det kommer frem av kunnskapsgrunnlaget at dagens ordning ikke er like tilgjengelig for alle i målgruppa. Tilgjengeligheten til tjenesten påvirkes av geografiske og demografiske forskjeller mellom fylkene, kjennskap til ordningen, samt hvordan barn og unge kommer i kontakt med mobbeombudene.

Geografiske og demografiske forskjeller

Mobbeombudene arbeider i dag på fylkesnivå og det er forskjeller mellom fylkene i størrelse, antall kommuner og antall barn. Dette er det ikke i tilstrekkelig grad tatt høyde for i den statlige finansieringen av ordningen, blant annet er dette ikke justert etter fylkessammenslåingene i perioden 2018-2020. Forskjellene kan eksemplifiseres gjennom å se på antall barn per ombud, og hvor mange km2 ombudene skal dekke. Ytterpunktene på antall barn er Troms og Finnmark som mottar støtte til 2 ombud og har ansvar for 38 120 barn, mens Oslo mottar støtte til 1 ombud med ansvar for 106 112 barn. Ytterpunktene på geografisk utstrekning er Viken, som mottar støtte til 3 ombud på 24 593 km2, og Trøndelag hvor 1 ombud skal dekke 42 202 km2. Når man ser på størrelsen på fylket må det også tas høyde for befolkningstetthet. Viken har 9 barn per km2 og Trøndelag har 2 barn per km2. Se vedlagt tabell med utregninger for mer informasjon . Tallene her kan endre seg som følge av at noen fylker har varslet en gjennomgang av sammenslåingen og at de vil undersøke mulighetene for å oppløse større fylker som ble slått sammen mot sin vilje.

NOVA stiller spørsmålet om det bør være en normering i antall enheter/elever/barn som mobbeombudene har ansvar for, for å sikre et mer likeverdig tilbud. Elevorganisasjonen trekker også frem i sine innspill at bemanning bør basere seg på elevtall og geografisk spredning blant elever i fylkene.

Vi ser at dagens fordeling av midler fører til en skjevhet. Dette kan det tas høyde for ved at fylker hvor det er et stort antall barn ombudene har ansvar for, og/eller der det er store avstander, kan kompenseres. Som en illustrasjon på hva noe slikt kan koste har vi gjort noen beregninger. Eventuelle endringer i regionreformen vil kunne få betydning for en eventuell normering av ordningen.

Kjennskap til og kontakt med mobbeombudene

NOVA-rapporten peker på at kjennskapen til ordningen er mangelfull, både hos barn, elever, foreldre og i sektor. Kjennskapen til ordningen har etter all sannsynlighet blitt bedre siden disse spørreundersøkelsene ble gjennomført. Vi ser i ombudenes innspill til oss at de er opptatt av hvordan ordningen og ombudet selv kan bli bedre kjent hos de ulike målgruppene. De nevner mange ulike måter å oppnå dette på, hvorav det å være ute i praksisfeltet og møte barn, foreldre, barnehager, skoler, kommuner osv. er den mest sentrale/nevnes av flest. Ellers nevnes å bruke tilgjengelige informasjonskanaler som media/mediesaker, nettsider, sosiale medier, at en sender ut info til barnehager og skoler osv.

Rapporten fra Redd Barna viser imidlertid at det er svært få elever i utvalget som kjenner til ordningen. Av 241 elever fordelt på barneskole, ungdomsskole og videregående skoler var det kun 21 elever som svarte positivt på at de hadde hørt om mobbeombudene. Av de som hadde hørt om mobbeombudene var det få som kunne forklare at dette er voksne personer som har dette som et yrke, at det finnes mobbeombud i deres region, og hva mobbeombudet gjør i sin jobb.

NOVA skriver at foreldre som har vært i kontakt med mobbeombudet sier at det var lett å komme i kontakt med ombudet. NOVA har ingen tall på dette fra barn og unge, men fra rapporten Redd Barna har utarbeidet kommer det frem hvordan elevene ønsker å komme i kontakt med mobbeombudene. Undersøkelsen omfatter elever fra 4., 6., 8. og 10. trinn, samt vg2. Det var bare elever på barneskolen, særlig på 4. trinn, som mente at det å ringe er en fin løsning for å ta kontakt med mobbeombudet, og få elever på barneskolen visste hva e-post/mail var. Mens elever på ungdomsskolen og videregående skole foretrakk å sende meldinger eller PM/DM (personlige meldinger) på sosiale medier som Snapchat, TikTok og Instagram. Ingen av elevene på disse trinnene ville sendt e-post. Elevene trekker også frem at tjenesten bør være tilgjengelig etter skoletid, og gjerne hele døgnet og at det bør kunne være mulig å ta kontakt anonymt (via ulike meldingstjenester).

I 2020 spurte vi mobbeombudene om hvordan tjenesten kan bli mer tilgjengelig. Ombudene påpekte da at det er en utfordring å nå ut til de som ikke kapasitet til å orientere seg i systemet. For å gjøre tjenesten mer tilgjengelig for barn sier noen mobbeombud at en løsning kan være å benytte seg av chattekanaler (vaktordning) og/eller trygge apper. Dette vil imidlertid kreve ressurser ut over det en har i dag, både med tanke på bemanning og utvikling av trygge arenaer for å ta kontakt om sensitive problemstillinger.

Det er viktig at mobbeombudsordningen er kjent, og at det er lett å komme i kontakt med ombudene, særlig for den primære målgruppa; barn, elever og foreldre. Aktivt informasjonsarbeid bør være en naturlig del av en slik ordning. En slik type tjeneste bør også være tilgjengelig som en digital løsning hvor barn og elever kan få hjelp, også utenom vanlig arbeidstid, dersom de opplever å stå i en situasjon hvor de ikke har det trygt og godt i barnehage- eller skole. Dette kan sees i sammenheng med det pågående arbeidet med DIGI-UNG programmet, som har som formål å levere lett tilgjengelig og kvalitetssikret informasjon, veiledning og tjenester til ungdom, gjennom et helhetlig digitalt tilbud på tvers av sektorer som bidrar til mestring og selvhjelp . DIGI-UNG kan være en mulig plattform for en digital løsning for (anonym) kontakt med et mobbeombud– særlig for barn og unge. En samordning mellom mobbeombudene og de allerede eksisterende chattetjenestene på ung.no, for eksempel www.snakkommobbing.no kan også være aktuelt.

Det kommer tydelig frem i NOVA-rapporten at skolesektoren prioriteres. Bare fire mobbeombud sier de bruker like mye tid og ressurser i stillingen på barnehagesektoren som skolesektoren. De øvrige mobbeombudene svarer at de arbeider mest med skolesektoren. Når mobbeombud arbeider med barnehagen, dreier dette seg oftere om forebygging og informasjon enn å støtte foreldre og barn i enkeltsaker. Mobbeombudene selv sier gjennom innspillsrundene til oss at «de prioriterer enkeltsakene som kommer inn og der er det overvekt av saker og henvendelser fra skolesektoren» og at dette er noe av grunnen til at barnehage er underrepresentert. Med innføringen av ny barnehagelov og økt aktivitetsplikt i barnehage kan det synes som om barnehage får mer oppmerksomhet i ombudenes arbeid.

Tidlig innsats i arbeidet med et godt psykososialt barnehage- og skolemiljø, og betydningen av et trygt og godt barnehagemiljø, er avgjørende. I forbindelse med innføring av ny barnehagelov og økt aktivitetsplikt i barnehage mener vi det er viktig at mandatet sikrer oppmerksomhet på psykososialt miljø og mobbing i barnehagesektoren. Barn og foreldre har ikke mulighet til å melde saker om det psykososiale miljøet i barnehagene til Statsforvalteren med klagerett til direktoratet slik som skole. Dette kan føre til et økt behov for veiledning og støtte. Vi anbefaler at arbeid med barnehage får en tydeligere plass i det nasjonale mandatet.

Tittelen på ordningen er omdiskutert i ombudskollegiet. Noen har allerede endret navn (oppvekstombudet i Agder og ombudet for barn og unge i Viken), for å ivareta at arbeid med trygt og godt barnehage- og skolemiljø handler om mer enn mobbing, og at mandatet har blitt utvidet. Andre ønsker å beholde navnet fordi det er enkelt og bærer klart bud om hva det handler om, og hvem ombudet er til for. NOVA-rapporten viser til at enkelte ombud peker på selve stillingstittelen, og at tittelen «mobbeombud» både kan virke avskrekkende mot å ta kontakt med ombudet, og at stillingstittelen i seg selv er misvisende, da den ikke dekker kompleksiteten i lovverket og i arbeidet med å ivareta barns rett til et trygt og godt barnehage- og skolemiljø.

Arbeidet med Opplæringslovas kapittel 9 A i skolen omhandler mer enn arbeid mot mobbing. Mobbing er beskrevet som et eksempel på én type krenkelse som gir elever et utrygt barnehage- og skolemiljø, sammen med vold, diskriminering og trakassering.

I rapporten fra Redd Barna kommer det frem at elever på alle trinn ikke opplevde navnet «mobbeombud» som forklarende nok på hva mobbeombudet faktisk skal hjelpe elevene med. Ombud var et vanskelig ord for elever på alle trinn, og mange elever ønsket et mer positivt ladet ord som rommet mer enn bare mobbing, for eksempel ordet trivsel.

Vi mener at dagens situasjon med at noen fylker viderefører tittelen mobbeombud og andre endrer navn på tjenesten, bidrar til forvirring rundt hva tjenesten som helhet er tenkt å innebefatte. En slik type tjeneste bør ha et felles navn som benyttes i alle fylker. Navnet må i størst mulig grad gjenspeile ordningens formål, og kommunisere godt ovenfor målgruppa.

NOVA mener at plasseringen i fylkeskommunen kan medvirke til ulikheter i praktiseringen av ordningen. Dette fordi mobbeombudene mangler en organisasjon som kan sørge for lik praksis og gi de enkelte mobbeombudene trygghet i avgjørelser og fortolkninger i lokale saker og spørsmål. Et av spørsmålene NOVA stiller er om det å opprette en nasjonal organisasjon for mobbeombudene for barnehage og grunnskole, kan være et alternativ til å plassere ombudene i fylkeskommunen, for å i større grad sikre bedre rammebetingelser for ombudenes arbeid.

Gjennom innspillsrunden i forbindelse med utredningen stilte vi mobbeombudene spørsmål om det å opprette en nasjonal organisasjon vil være et alternativ til plasseringen i fylkeskommunen, og om en begrunnelse for dette. Bare to av ombudene mener at det bør opprettes en nasjonal organisasjon for mobbeombudene, fordi dette vil bidra til et likere og mer likeverdig tilbud og ha fordeler knyttet til en mer profesjonell og effektiv organisasjon. De øvrige ombudene ser fordelene ved en nasjonal organisering, men legger større vekt på betydningen av lokal forankring og kjennskap til og kunnskap om de miljøene de deltar i der.

Når det gjelder organisering i fylkeskommunen, peker NOVA-rapporten på at flere mobbeombud opplever mangel på ledelse og administrative støttesystemer, samt store ulikheter i hvor de søker støtten de trenger, både faglig, økonomisk og juridisk.

NOVA viser til at tilgang til juridisk kompetanse i fylkeskommunen og egen kompetanse til å vurdere i hvilken grad ulike lover kommer til anvendelse i ulike situasjoner, varierer. Blant annet vil barnehageloven, opplæringsloven, offentlighetsloven og forvaltningsloven være sentrale lover å forholde seg til for ombud i svært mange av de situasjonene de kommer opp i. Arkivloven gir overordnede og grunnleggende regler om arkiv i offentlig forvaltning.

Mange av mobbeombudene og fylkesutdanningssjefene peker i senere innspill på at disse utfordringene har løst seg noe over tid, og utfordringene synes mindre i fylkene som har hatt mobbeombud lengst. Det er videre poengtert fra fylkesutdanningssjefene at ordningen er relativt ny og har hatt behov for tid til å sette seg i fylkeskommunen.

Samlet sett mener vi at en plassering i fylkeskommunen er en bedre organisering enn en nasjonal organisering. Ved en organisatorisk plassering i fylkeskommunen bør det stilles strengere krav til fylkeskommunen om ledelse og tilgang til administrativ støtte for å sikre kvalitet i tjenesten. Mange av mobbeombudene beskriver at de har tilgang på støttefunksjoner som allerede eksisterer i fylkeskommunen, og en presisering av dette ansvaret vil kunne føre til mer likhet i støtten mobbeombudene opplever. Ombudene må kunne dokumentere hva de gjør og kunne vise til dette for ettertiden, for eksempel dersom det i etterkant av håndtering av en sak oppstår tvil eller tvist omkring ombudets håndtering av saken. Slike administrative systemer må tilfredsstille krav til personvern, og det er viktig at fylkeskommunene legger til rette for bruk av eksisterende systemer.

I tilbakemeldingene fra fylkeskommunene og mobbeombudene fra 2020 og 2021, trekkes det nasjonale kompetansehevingstilbudet fra Læringsmiljøsenteret frem som en viktig arena for å opprettholde det nasjonale nettverket, kompetansen i kollegiet og utvikling av ombudsrollen. Mobbeombudenes arbeidsutvalg har fremmet et ønske om at alle nye ombud bør få tilbud om en faglig og kvalitetssikret «grunnpakke», i form av utdanningstilbud med studiepoeng, uavhengig av fylkeskommunens økonomi.

Det nasjonale kompetanseutviklingstilbudet til mobbeombudene og ELO, betalt gjennom nasjonale bevilgninger, er et viktig tiltak for støtte og kompetanse. Vi anbefaler at dette tiltaket videreføres.

NOVA skriver i sin evaluering at de er usikre på om ordningen med mobbeombud virker fremmende når det gjelder målsettingene hos Djupedalutvalget om ansvarliggjøring av skoler og skoleeier og et styrket støttesystem med tydelig ansvars- og oppgavefordeling. De presiserer at mobbeombudene selv ønsker ansvarliggjøring av skoler og skoleeier, men at ombudenes arbeidssituasjon i mange tilfeller synes å kreve at de tar over disse rollene istedenfor å styrke aktørene som egentlig har ansvaret. Særlig opp mot skoleeier og det kommunale hjelpesystemet viser NOVA-rapporten at mobbeombud i enkelte tilfeller kan se ut til å gå inn og overta andre aktørers rolle.

NOVA peker på flere forhold som de mener bidrar til dette. Manglende kompetanse og/eller kapasitet hos de som egentlig har ansvaret, i saker hvor det er presserende å finne løsninger, er en viktig årsak. Rapporten peker også på at foreldre står i et avhengighetsforhold til skolen, og at noen kan oppleve veien til Statsforvalter som lang og konfliktskapende. På denne måten kan det være enklere å bruke mobbeombudet som støttespiller heller enn å klage inn saken i henhold til håndhevingsordningen. Ulike fortolkninger av det nasjonale mandatet, og ulikheter i lokale føringer og/eller de lokale tilleggsmandatene er også forhold som kan bidra til at det kan bli uklart hva mobbeombudenes rolle er i forhold til andre aktører (jf avsnitt 4.3).

I den skriftlige innspillsrunden vi hadde knyttet til denne utredningen ble mobbeombudene spurt om de opplever at det er en utfordring at mobbeombudene kan overta andre aktørers oppgaver. Det kommer frem fra svarene at mobbeombudene er bevisste denne utfordringen, og hovedårsaken de selv oppgir til at utfordringen oppstår er tilfeller der skole-/barnehageeier og/eller skolen eller barnehagen eller PPT selv mangler kapasitet og/eller kompetanse. I den grad ombudene går inn i andres oppgaver og områder, ser de imidlertid ut til å være svært bevisst på at de kan gå eller går ut over mandatet sitt – og at de jobber for å føre ansvaret tilbake til rette instans.

I avsnitt 3.3 beskriver vi kort aktører og ansvarsforhold når det gjelder barn og elevers rett til et trygt og godt barnehage- og skolemiljø. Det kommer frem at ombudene ofte gjør andre aktørers oppgaver, som å jobbe med kompetansehevingstiltak blant skoler og skoleledere. Vi mener at det er behov for å tydeliggjøre ombudenes rolle i forhold til de sentrale aktørene i arbeidet, og unngå at mobbeombudsordningen svekker eller blir til hinder for utviklingen av det systematiske arbeidet hos skolen, skoleeier og statsforvalter som har lovpålagt ansvar.

Vi deler NOVAs bekymring for at ombudene kan bli en «sovepute» ved at ordningen kompenserer for andre aktørers manglende innsats, eller utfordringer på systemnivå. Mye av det som har skjedd på barnehage- og skolemiljøfeltet er relativt nytt, og mye er fremdeles under utvikling. Kapittel 9 A trådte i kraft i august 2017, de tilsvarende reguleringene i Barnehageloven kapittel VIII i januar 2021. Dette innebærer at systemet ikke har «satt seg» ordentlig over alt, noe som ytterligere bidrar til denne risikoen.

Vi ser også at mobbeombudenes involvering i enkeltsaker kan bidra til å svekke rettsvernet for andre barn som er involvert i samme sak, da de ikke har innsyn i alle opplysninger som gjelder saken. Skolen er bundet av taushetsplikt og regler for personvern som gjelder alle barn, og de kan ikke uten videre involvere mobbeombudet i alle opplysninger som gjelder saken. Det kan være en mulighet for at tiltak som skal sørge for at én elev får det trygt og godt på skolen, har potensial for å svekke rettsvernet for andre elever som på ulike måter er involvert i samme sak.

For å bidra til at ombudene ikke går inn og gjør andre aktørers oppgaver, eller opptrer som part i enkeltsaker anbefaler vi at det nasjonale mandatet presiseres og at det lukkes for lokale mandat som beskrevet i avsnitt 5.2.

I oppdraget bes vi om å fremme forslag til mandat og organisering for en permanent mobbeombudsordning for et trygt og godt barnehage- og skolemiljø som fremmer helse, trivsel og læring.

Gjennom arbeidet med utredningen ser vi at det kan være hensiktsmessig at en ombudsordning omfatter mer enn bare trygt og godt barnehage- og skolemiljø. To av ombudene² har valgt å utvide ordningen til å omfatte hele barnehage- og opplæringsloven. Dette kan synes å være et svar på behov barn, elever, lærlinger og deres familier har i mobbesituasjoner, hvor det kan være behov for tiltak og oppfølging som ikke utelukkende kan hjemles i retten til et trygt og godt psykososialt miljø. Begge fylkene begrunner endringen med at de ønsker å ha en organisering som bidrar til å løse de problemene barn og unge opplever og gjør det mulig å se sammenhenger på tvers av regelverk.

Denne utviklingen i det lokale mandatet er interessant, blant annet sett i lys av Stortingsmelding 6 - Tett på – tidlig innsats og inkluderende fellesskap som understreker viktigheten av at alle barn blir sett og får den hjelpen de trenger når de trenger den, gjennom et helhetlig og samordnet tjenestetilbud. I statsforvalternes årsrapporter fra 2020 om klagesaksbehandling under Opplæringslovens kapittel 9 A 5 kommer det fram at skolemiljøsaker ofte er komplekse. Barn og unge gir uttrykk for at deres rettigheter ikke blir ivaretatt innen flere områder, som blant annet retten til spesialpedagogisk støtte, tilpasset opplæring og fraværsproblematikk. Kunnskapsgrunnlaget fra 0-24 samarbeidet understreker også at utsatte barn og unge ofte har sammensatte utfordringer, og derfor har behov for en helhetlig oppfølging.

Vi mener det er godt faglig grunnlag til å se på om en ombudsordning for barn og unge burde gjelde hele barnehageloven og opplæringsloven. Dette kan føre med seg et behov for å se på grenseoppgangene mot andre ombudsordninger. Vi anbefaler at en gjennom en uavhengig utredning vurderer om ombudsordningen bør ha et større virkeområde. Samt ser på grenseoppgangen mot andre ombudsordninger.

²Agder fylkeskommune har slått sammen sine tjenester til Oppvekstombudet i Agder, Viken fylkeskommune har slått sammen sine tjenester til Ombud for barn og Unge i Viken

Dagens mobbeombudsordning er ikke regulert i lov eller forskrift. Oppdragsbrevet ber om en vurdering av behovet for regulering av ordningen i lov eller forskrift. En regulering vil gi muligheter til å gi tydeligere nasjonale føringer, og sikre at alle fylker har et mobbeombud. Uten en regulering er ordningen i prinsippet frivillig for fylkene.

Dersom det skal stilles et krav til kommunene/fylkeskommunene om at de skal ha et mobbeombud, må dette fremgå av lov. Det følger av kommuneloven at styring av kommunene krever grunnlag i lov, jf. § 2-1 tredje ledd som sier «Kommunene og fylkeskommunene utøver sitt selvstyre innenfor nasjonale rammer. Begrensninger i det kommunale og fylkeskommunale selvstyret må ha hjemmel i lov».

Dette innebærer at hvis mobbeombudsordningen ikke skal være frivillig for kommunene/fylkeskommunene, må ordningen vedtas ved lov. Lover skal vedtas av Stortinget, jf. saksbehandlingsreglene i Grunnloven §§ 75-79, og det er Stortinget som endrer lovene.

En regulering av mobbeombudsordningen i forskrift, vil forutsette at det er gitt en forskriftshjemmel i loven. For fastsettelsen av selve forskriften inneholder forvaltningsloven saksbehandlingsregler, blant annet skal forskriften på høring, jf. fvl. § 37.

Det er en omstendelig prosess å vedta og endre lover, jf. saksbehandlingsreglene i Grunnloven. Å fastsette ordningen ved forskrift vil også være en omstendelig prosess da det først må vedtas en forskriftshjemmel i lov, og deretter fastsettes en forskrift. En ulempe ved en lovregulering av mobbeombudsordningen er at man kan miste fleksibilitet med hensyn til behov for å kunne gjøre endringer.

Det er svært viktig at mobbeombudets rolle og myndighet er tydelig og avklart opp mot de øvrige aktørene på området. En lovregulering kan komme i konflikt med andre endringer i systemet, herunder ansvarsoppgavene til mobbeombudene opp mot andre aktører, og konteksten de arbeider innenfor jfr. avsnitt 4.3 og 5.7.

Det foregår nå mange endringer på dette området som potensielt kan komme i konflikt med en regulering av en mobbeombudsordning.

Ny opplæringslov er nå på høring. Mobbeombudsordningen er ikke en del av de foreslåtte reglene om skolemiljø. Når det gjelder PP-tjenesten har departementet foreslått å fjerne henvisningen til «elever med særlige behov» i loven, men presisere at PP-tjenesten skal samarbeide med og støtte skolene i deres forebyggende arbeid og arbeid for å gi et inkluderende og tilrettelagt opplæringstilbud til elever som kan ha ulike behov for tilrettelegging av opplæringen: «Den pedagogisk-psykologiske tenesta skal samarbeide med og støtte skolane i arbeidet deira for å gi eit inkluderande opplæringstilbod til elevar som har ulike behov for tilrettelegging av opplæringa» (ny § 11-13).

I Hurdalsplattformen varsler regjeringen en gjennomgang av Kapittel 9 A i Opplæringsloven i dialog med partene i skolen, slik at rettssikkerheten til både elever og lærere blir ivaretatt på en bedre måte. De har også varslet å forsterke forebyggingen av mobbing og læringsmiljøutfordringer, blant annet gjennom krav om beredskapsteam mot mobbing.

En regulering av mobbeombudsordningen i lov- eller forskrift, vil innebære at det stilles samme krav til alle kommunene/fylkeskommunene i landet. Dette vil kunne bidra til å nå målet om et permanent og likeverdig tilbud for barn og elever. I og med at denne utredningen ikke konkluderer med hvordan innretningen på mobbeombudsordningen skal være, kan ikke ordningen reguleres i lov eller forskrift nå. I tillegg bør det tas i betraktning at en lovregulering er vanskelig å reversere, dersom det viser seg at reguleringen står i konflikt med noen av de over beskrevne endringene.

Udir er gjennom oppdragsbrev 2021-029 bedt om å fremme forslag til hvordan en permanent mobbeombudsordning for et trygt og godt barnehage- og skolemiljø som fremmer helse, trivsel og læring, bør organiseres og hva som skal være mandatet for ordningen. Vi forstår behovet for en permanent løsning, både for barn, unge og familier som står i vanskelige situasjoner, for fylkeskommunen som arbeidsgiver, og for mobbeombudene som står i en uavklart arbeidssituasjon. Samlet sett mener vi likevel at det ikke er grunnlag for å ta en permanent beslutning nå.

Utredningen viser at det er mulig å gjennomføre tiltak som svarer ut noen av utfordringene i dagens ordning (jf. kapittel 5).

• Det nasjonale mandatet presiseres og det lukkes for lokale mandater.
• Ordningen tar høyde for at det forskjeller mellom fylkene og kompensere fylker hvor det er et stort antall barn ombudene har ansvar for, samt der det er store avstander.
• Legge til rette for en digital løsning for kontakt med mobbeombudene.
• Det stilles tydeligere krav til fylkeskommunen som arbeidsgiver.

Utredningen viser imidlertid også at ordningen har noen mer grunnleggende forvaltningsmessige og juridiske utfordringer. Det er over tid etablert et system som skal ivareta barn og elevers rett til et trygt og godt barnehage- og skolemiljø, og det er mange aktører som har oppgaver og ansvar på dette området. Utredningen viser at det er en uklar grenseoppgang mellom flere av disse aktørene og mobbeombudene. Det er en fare for at:

• ordningen kan bidra til å svekke utviklingen av arbeidet til barnehagen, skolen, barnehage- og skoleeier og statsforvalter som har lovpålagt ansvar når det gjelder barn og unges rett til et trygt og godt barnehage- og skolemiljø
• ombudenes involvering i enkeltsaker kan svekke rettsvernet for andre barn som er involvert i samme sak, da ombudene ikke har innsyn i alle opplysninger som gjelder saken

Utredningen har videre vist at det er behov for å gjøre en grundigere vurdering av avgrensningen av ordningen til barnehageloven kapittel VIII og opplæringsloven kapittel 9 A og grenseoppgangene opp mot andre ombudsordninger.

Vi mener disse utfordringene krever utredning ut over det å fremme forslag til mandat for og organisering av en permanent mobbeombudsordning, slik dette oppdragsbrevet ber om. En slik utredning bør også være uavhengig, og på fritt grunnlag kunne vurdere fordeler og ulemper med en slik ordning. Utdanningsdirektoratet har styringsansvaret for statsforvalterne, er overordnet faglig tilsynsmyndighet og har ansvaret for klagesaksbehandlingen etter Opplæringslovens kapittel 9 A. Vi er dermed selv en aktør i systemet, og bør ikke gjennomføre en slik utredning.

Konklusjon

Det er behov for en bred uavhengig gjennomgang av juridiske og forvaltningsmessige forhold knyttet til mobbeombudsordningen. Vi anbefaler at denne utredningen settes i verk så raskt som mulig.

Parallelt med denne gjennomgangen av mobbeombudsordningen mener vi det er hensiktsmessig å videreføre ordningen midlertidig, ut 2023. Dette for å ikke miste kompetansen i ordningen, samt sikre en viss forutsigbarhet for involverte parter. Sett i lys av dette mener vi det ikke er grunnlag for å gjøre større justeringer i ordningen, men vi anbefaler at det nasjonale mandatet presiseres i henhold til anbefalingene i avsnitt 5.2 og 5.4, samt at det lukkes for muligheten til å ha lokale mandater. Dette for å bidra til mer likeverdighet i ordningen, og at ombudene ivaretar ordningens kjerneoppgaver. I tillegg anbefaler vi at det nasjonale kompetansetilbudet til mobbeombudene og ELO videreføres, som et viktig tiltak for støtte og kompetanse.

Hurdalsplattformen. (2021). For en regjering utgått fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet

Hvitsand, C. og Varheim, I., (2016). Evaluering av prøveordning med mobbeombud, Telemarksforskning, TF-rapport nr. 385

Innspill fra mobbeombudene via mobbeombudenes arbeidsutvalg (16.11.2020)

Innspillsmøte (15.09.2021) og skriftlige innspill fra ulike interesseorganisasjoner (oktober 2021)

Innspillsmøte (26.10.2021) og skriftlige innspill fra mobbeombudene (oktober 2021)

Innspillsmøte med Arbeidsutvalget for Fylkesutdanningssjefer (03.11.2021) og skriftlige innspill fra Fylkeskommunene (november 2021)

NOU 2015:2. (2015). Å høre til – virkemidler for et trygt psykososialt miljø. Oslo: Kunnskapsdepartementet

Redd Barna: undersøkelse blant barn og unge oktober 2021

Seland, I., Eriksen, I. M., Løvgren, M., Sletten, M. A. (2020). Evaluering av ordning med fylkesvise mobbeombud for barnehage og grunnskole. Utvidelse til landsdekkende ordning 2018–2020. NOVA RAPPORT NR. 11/20

Innspillene som er gjort i forbindelse med utredningen finnes som vedlegg til utredningen, men er ikke lagt ut på Udir.no.