Statlig tilsyn med kommunesektoren – kommunenes rettigheter ved tilsyn etter kommuneloven kapittel 10 A
Bakgrunn og problemstilling
Det er en uttalt målsetning at statens tilsyn med kommuner skal være oversiktlig, enhetlig og forutsigbart og at tilsynene skal ivareta kravene til forsvarlig saksbehandling. I det siste ligger blant annet at kommunene under tilsynene skal tilkjennes grunnleggende prosessuelle rettigheter. Dette lå til grunn for vedtagelsen av kommuneloven kapittel 10 A Statlig tilsyn med kommunen eller fylkeskommunen i 2006.
Etter Utdanningsdirektoratets oppfatning er disse målene bare i varierende grad nådd i praksis. Utdanningsdirektoratet har erfart at det er stor grad av variasjon i hvilke rettigheter kommunene tilkjennes under tilsynene. Dette gjelder både anvendelsen av generelle saksbehandlingsregler i forvaltningsloven kapittel II og III og anvendelsen av reglene i forvaltningsloven kapittel IV-VI om saksbehandlingen i saker om enkeltvedtak.
Bakgrunnen for dette synes å være todelt. For det første har kommuneloven kapittel 10 A etter Utdanningsdirektoratets oppfatning en del strukturelle mangler. For det andre er kapittelet og dets forarbeider på noen punkter uklart. Dette har ledet til forskjeller i forståelsen av bestemmelsene i kapittelet. Manglene i regelverket og forskjellene i forståelse gjelder særlig følgende temaer:
- Forvaltningslovens anvendelse ved gjennomføring av tilsyn etter kommuneloven kapittel 10 A
- Kommuneloven § 60 d – særlig nødvendigheten og ønskeligheten av at tilsynsmyndigheten utformer pålegg om retting av lovstridige forhold, fremfor at krav og forventninger uttrykkes på mindre formelt vis
- Forholdet mellom kommunelovens bestemmelser om lovlighetskontroll (§ 59) og tilsyn (kapittel 10 A)
Utdanningsdirektoratet mener at det er nødvendig at det foretas avklaringer knyttet til disse temaene fra sentralt hold. Slike avklaringer vil kunne bidra til mer ensartede og forutsigbare tilsyn med kommunene og ikke minst til ivaretakelsen av kommunenes prosessuelle rettigheter ved gjennomføringen av tilsynene.
Ettersom kommuneloven ligger under Kommunal- og regionaldepartementet retter Utdanningsdirektoratets sin henvendelse dit.
Forholdet mellom kommuneloven og forvaltningsloven – særlig om anvendelsen av forvaltningsloven kapittel II og III
Utdanningsdirektoratet har registrert ulikheter mellom forskjellige tilsynsmyndigheter i synet på i hvor stor utstrekning forvaltningsrettslige prinsipper og rettsikkerhetsgarantier skal og bør komme til anvendelse ved tilsyn etter kommuneloven kapittel 10 A. Spørsmålet er i korthet: I hvilken grad gjelder forvaltningslovens saksbehandlingsregler ved Fylkesmannens tilsyn etter kommunelovens kapittel 10 A?
På ett punkt er spørsmålet løst i kommuneloven selv. Det gjelder Fylkesmannens pålegg om retting, jf. kommuneloven § 60 d siste ledd. Det er i denne bestemmelsen presisert at forvaltningslovens regler om enkeltvedtak da skal anvendes:
”Reglene i forvaltningsloven kapittel IV, V, VI samt §§ 41 og 42 gjelder tilsvarende for saker om pålegg etter denne bestemmelsen.”
Utdanningsdirektoratet legger til grunn at også de øvrige bestemmelser i forvaltningsloven (altså kapittel II og III) får anvendelse i slike saker.
Bestemmelsen i kommuneloven § 60 d siste ledd er imidlertid etter sin ordlyd begrenset til saker som munner ut i pålegg om retting. Spørsmålet om forvaltningslovens anvendelse på andre stadier av tilsynsprosessen, og i saker som ikke munner ut i pålegg, er ikke regulert i kommuneloven. Det er i praksis anvendelsen av forvaltningslovens kapittel II og III som i denne sammenheng er aktuelle.
Som en del av det generelle spørsmålet om forvaltningslovens anvendelse ved tilsyn med kommuner, er anvendelsen av forvaltningsloven § 14 blitt problematisert av fylkesmannsembetenes utdanningsavdelinger. Utdanningsdirektoratet har bedt Kunnskapsdepartementet forelegge spørsmålet for Justisdepartementets lovavdeling for avklaring, se kopi av brev til Kunnskapsdepartementet i vedlegg.
Spørsmålet er imidlertid som sagt generelt, og fortjener en generell avklaring.
Utdanningsdirektoratets oppfatning er at kommuner i utgangspunktet bør tilkjennes de samme saksbehandlingsrettigheter som private parter. Dette korresponderer med at kommunene er selvstendige rettsubjekter. Undersøkelser Utdanningsdirektoratet har gjort av praksis viser at også andre tilsynsmyndigheter deler denne oppfatningen.
Utdanningsdirektoratet finner også generell støtte for dette synet i forarbeidene til kommuneloven kapittel 10 A, og i Kommunal- og regionaldepartementets rundskriv.
I forarbeidene ble det påpekt at et av formålene var å få på plass et brukervennlig, oversiktlig og ensartet regelverk som blant annet tar hensyn til forutberegnlighet og rettsikkerhet både for innbyggerne og kommunene. Departementet og Stortinget la vekt på hensynet til å sikre kommunen forsvarlig saksbehandling under statlige tilsyn:
”Når det gjeld spørsmålet om kommunane kan klage på pålegg som er gitt av tilsyna, ser det i dag ut til å vere ulik praksis i dei ulike sektorane. Departementet støttar framlegget frå utvalet om at bruken av pålegg bør skje gjennom fullt ut forsvarleg saksbehandling og med dei same prosedyrane som gjeld for å sikre rettstryggleiken til private.” (Utdanningsdirektoratets understreking).
I Kommunal- og regionaldepartementets rundskriv (H-03/07) til kapittel 10 A er de samme målsetningene fremhevet. Om formålet med kapittelet sies det konkret:
”Med det nye kapitlet er regler om statlig tilsyn med kommunesektoren blitt en del av kommuneloven. Kapittel 10 A inneholder felles regler om rammer, prosedyrer og virkemidler for statlig tilsyn med kommunesektoren. Reglene skal gjøre statens tilsyn med kommunene mer oversiktlig, enhetlig og forutsigbart” (Utdanningsdirektoratets understreking).
Etter Utdanningsdirektoratets oppfatning kan løsningen på spørsmålet om forvaltningslovens generelle anvendelsesområde forankres i forvaltningsloven § 1. Denne bestemmelsen gir loven anvendelse på ”den virksomhet som drives av forvaltningsorganer når ikke annet er bestemt i eller i medhold av lov”. Det klare utgangspunkt er etter dette at forvaltningsloven gjelder for statens tilsyn med kommunene, med mindre annet følger av kommuneloven, annen aktuell særlovgivning eller av forvaltningsloven selv.
Utdanningsdirektoratet kan ikke se at det er bestemmelser i noen lov som tilsier at hovedregelen i forvaltningsloven § 1 ikke skal gjelde. Utdanningsdirektoratet legger derfor til grunn at Fylkesmannens tilsyn med kommuner etter kommuneloven kapittel 10 A i sin helhet skal gjennomføres i tråd med forvaltningslovens saksbehandlingsregler.
Påleggshjemmelen i kommuneloven § 60 d første ledd – anvendelsen av forvaltningsloven kapittel IV-VI
Problemstillingen
Når Fylkesmannen avdekker et forhold i en kommune som er i strid med loven, kan det utløse ulike konsekvenser. Fylkesmannen kan for eksempel nøye seg med å konstatere lovbruddet, det kan gis anbefalinger om endringer, det kan kommuniseres mer eller mindre presise forventninger til kommunens opptreden for fremtiden eller det kan stilles regelrette krav til kommunen i form av pålegg om retting. Det siste er regulert i kommuneloven § 60 d første ledd:
”Fylkesmannen kan gi pålegg til kommunen eller fylkeskommunen om å rette forhold som er i strid med de bestemmelser fylkesmannen fører tilsyn med etter § 60 b.”
I saker der det gis pålegg om retting får som nevnt forvaltningslovens bestemmelser om saksbehandlingen i saker om enkeltvedtak (kapittel IV-VI, samt §§ 41 og 42) anvendelse. Derimot får kapittel IV-VI ikke anvendelse der Fylkesmannens reaksjon er en annen enn rettingspålegg.
Av hensyn til en ensartet tilsynspraksis er det derfor viktig at de ulike tilsynsmyndighetene har samme forståelse av hvilke saker som skal regnes som påleggssaker og når pålegg i lovens forstand skal eller bør benyttes. Utdanningsdirektoratet har imidlertid erfart betydelige forskjeller i syn på disse spørsmålene.
Nedenfor vil Utdanningsdirektoratet drøfte i hvilke saker reglene for enkeltvedtak får anvendelse, herunder hensiktsmessigheten av lovens løsning, samt spørsmålet om når pålegg om retting bør benyttes.
I hvilke saker bør reglene om enkeltvedtak få anvendelse?
I forarbeidene til kommuneloven kapittel 10 A (NOU 2004:17, Aaslands-utvalgets utredning) trekkes det en grense mellom bindende pålegg om retting og rene påpekninger, i mer eller mindre formaliserte former, av at det har funnet sted et lovbrudd. I saker hvor det ikke gis pålegg vil forvaltningslovens regler om enkeltvedtak ikke få anvendelse.
Etter loven vil altså Fylkesmannens avsluttende vurdering, det vil si Fylkesmannens formulering av konklusjonen i saken, være avgjørende for hvilke saksbehandlingsregler som skal gjelde under saken. Etter Utdanningsdirektoratets oppfatning er det en rekke betenkeligheter ved denne ordningen.
For det første stiller reglene i forvaltningsloven kapittel IV krav til saksbehandlingen også forut for at vedtak treffes, se blant annet §§ 16 og 17. Forvaltningslovens saksbehandlingsregler er altså utformet slik at de får anvendelse i saker som kan munne ut i et enkeltvedtak. Det vil da være vanskeligheter forbundet med et system der Fylkesmannen først ved avslutningen av saken tar stilling til hvilke saksbehandlingsregler som skal gjelde.
For det andre, og viktigere, vil et pålegg om retting kunne oppleves mindre problematisk for en kommune, enn selve konstateringen av lovbrudd. At lovbrudd konstateres innebærer at kommunen anses å ha brutt loven. Dette vil kommunene ikke nødvendigvis være enig i. Det er derfor grunn til å tro at kommunene vil kunne ønske å påberope saksbehandlingsrettighetene i forvaltningsloven kapittel IV-VI, især klageadgangen, også i saker der Fylkesmannen konstaterer lovbrudd, men der det ikke leder til pålegg om retting. Utdanningsdirektoratet antar altså at kommunen i like stor grad vil kunne ønske en ny vurdering av spørsmålet om det foreligger et lovbrudd, det vil si om kommunen har begått feil, som av hvorvidt feilen må rettes. Etter loven avhenger imidlertid kommunens klagerett, også på om det overhodet foreligger et lovbrudd, av om Fylkesmannen pålegger retting av feilen eller nøyer seg med å anmode om retting uten å utforme et rettingspålegg.
Etter Utdanningsdirektoratets oppfatning bør saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven kapittel IV-VI komme til anvendelse i alle saker der et pålegg om retting er et mulig utfall. Dette vil være et vesentlig bidrag til reell likebehandling i tilsynene og en forutsetning for å sikre kommunene de nødvendige saksbehandlingsrettigheter. Utdanningsdirektoratet vil derfor invitere departementet til å vurdere den grensedragning som er gjort i loven, og derved om loven på dette punktet bør endres.
Når bør pålegg om retting benyttes?
Dersom departementet ikke finner grunn til å gjøre endringer i § 60 d er det – for å sikre ensartet praksis innenfor eksisterende system – viktig at Fylkesmannen benytter de ulike tilgjengelige reaksjonsformene på samme vis. Utdanningsdirektoratets erfaring er imidlertid at det ikke er tilfellet.
Slik § 60 d første ledd er utformet gir den Fylkesmannen stor grad av frihet til å vurdere om rettingspålegg skal benyttes når det avdekkes lovbrudd. Forarbeidene gir liten veiledning om når en slik reaksjonsform er hensiktsmessig eller påkrevd (utover den generelle retningslinjen som nevnes i neste avsnitt). Utdanningsdirektoratet er heller ikke kjent med andre sentrale føringer i valget av reaksjonsform. Dersom den eksisterende ordningen, der saksbehandlingsrettighetene i forvaltningsloven kapittel IV-VI bare tilkjennes kommunene dersom saken munner ut i et pålegg om retting skal opprettholdes, bør imidlertid slike føringer gis.
Utdanningsdirektoratet har inntrykk av at Fylkesmannen ofte kvier seg for å gi pålegg om retting fordi det oppfattes som et inngripende virkemiddel. Denne oppfatningen kan stamme fra forarbeidene til kapittel 10 A, idet både Aasland-utvalget og departementet uttaler at det ikke nødvendigvis er slik at det er de ”reaksjonsformene som inneber stor grad av tvang overfor kommunen, som er dei best eigna verkemidla”, og at ”[t]ilsynet og kommunen bør mest mogleg komme fram til tilfredsstillande løysingar utan at det blir brukt pålegg.” Sistnevnte kan forstås som en generell retningslinje om at pålegg må anses som en siste utvei for tilsynsmyndigheten.
Utdanningsdirektoratet stiller seg tvilende til premissene for dette synspunktet. Utdanningsdirektoratet er nemlig uenig i at et pålegg om retting av lovstridige forhold er et virkemiddel som innebærer stor grad av tvang.
Pålegg om retting innebærer ingen nye plikter for kommunen. Lovens krav er uansett bindende for kommunen i den forstand at kravene til enhver tid skal oppfylles. Det gjelder uavhengig av om tilsyn overhodet gjennomføres. Ingen gebyrer eller andre tvangsmidler er heller involvert. Forutsatt at tilsynsmyndigheten holder seg innenfor sine fullmakter, innebærer derfor pålegg om retting verken nye plikter eller noe nytt tvangselement for kommunene. I moderne forvaltningsrettslig terminologi er pålegg om retting av lovstridig praksis å anse som en reaksjon. Slike pålegg har etter Utdanningsdirektoratets oppfatning imidlertid ikke karakter av tvang og kan ikke anses som en sanksjon.
Etter Utdanningsdirektoratets oppfatning er det derfor liten grunn til å utvise stor tilbakeholdenhet med å benytte pålegg om retting som reaksjon i tilfeller der det avdekkes forhold som er i strid med loven. Tvert imot bør tilsynsmyndigheten i avslutningen av et tilsyn i påleggs form sette rimelige frister for retting av de lovbrudd som er avdekket.
Et viktig argument for en slik tilsynspraksis er at pålegget med tilhørende klagerett utgjør et prosessuelt gode for kommunen. Kommunene gis da en mulighet til å få prøvet tilsynsmyndighetens konklusjoner og krav av en ny instans i tilfeller der kommunen mener tilsynsmyndigheten har vurdert de faktiske forhold feil eller gått utenfor de fullmakter som følger av loven. Kommunene har som nevnt ovenfor ikke den samme rettigheten når tilsynsmyndigheten velger en reaksjonsform der det ikke gis pålegg eller treffes andre enkeltvedtak.
Utdanningsdirektoratet ber departementet vurdere ønskeligheten av en tilsynspraksis der pålegg om retting, og derved reglene i forvaltningsloven kapittel IV-VI, bare unntaksvis blir anvendt. Utdanningsdirektoratet anser at god forvaltningsskikk tilsier forsiktighet med å legge opp til en praksis der tilsynsmyndighetens krav og forventninger uttrykkes på en måte som i realiteten vil binde kommunene, men uten at de grunnleggende saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven kapittel IV-VI får anvendelse. Det er etter Utdanningsdirektoratets oppfatning ikke i statens interesse å redusere eller frata kommunene de prosessuelle rettighetene som forvaltningslovens saksbehandlingsregler representerer, og som samtidig kan utgjøre et nyttig bidrag for opplysningen av saksforholdet som Fylkesmannens konklusjoner og krav baseres på.
Forholdet mellom kommuneloven § 60 d første og andre ledd
Kommuneloven § 60 d andre ledd lyder:
”Før pålegg benyttes, skal kommunen eller fylkeskommunen gis en rimelig frist til å rette forholdet.”
Utdanningsdirektoratet har imidlertid vansker med å se den prinsipielle forskjellen på første og andre ledd, og anser at bestemmelsen i andre ledd kan bidra til uklarhet om i hvilke saker reglene i forvaltningsloven kapittel IV-VI skal ha anvendelse. Å gi kommunen en rimelig frist for å rette et lovstridig forhold, innebærer etter Utdanningsdirektoratet syn reelt sett et pålegg om å rette forholdet. Anvendelse av både første og annet ledd vil derfor på samme vis signalisere Fylkesmannens konklusjon og legge press på kommunen til å rette forholdet.
Etter Utdanningsdirektoratets oppfatning er det vanskelig å se noen reell grunn til at forvaltningslovens saksbehandlingsregler skal få anvendelse på avgjørelser etter første ledd, men ikke etter andre ledd. Det fremstår også som et paradoks at kommunen må unnlate å etterleve fristen etter andre ledd for å utløse anvendelsen av forvaltningslovens kapittel IV-VI og derved prosessuelle rettigheter på kommunens hånd.
Direktoratet ber derfor departementet vurdere hensiktsmessigheten av å opprettholde bestemmelsen i § 60 d annet ledd. Etter Utdanningsdirektoratets syn vil det mest hensiktsmessige være at tilsynssaken som sådan utløser anvendelsen av forvaltningsloven kapittel IV-VI, i hvilket tilfelle forvaltningsloven § 16 vil sikre det nødvendige forhåndsvarsel til kommunen.
Forholdet mellom kommunelovens bestemmelser om lovlighetskontroll og tilsyn
Forholdet mellom kommuneloven kapittel 10 A om statlig tilsyn og § 59 om statens lovlighetskontroll fremstår for Utdanningsdirektoratet som uklart.
Aasland-utvalget ble bedt om å se tilsyn i sammenheng med andre kontrollordninger for kommunene og fylkeskommunene, herunder lovlighetskontrollen etter § 59. Utdanningsdirektoratet kan imidlertid ikke se at det i NOU 2004:17 eller senere har blitt gjort en vurdering av forholdet mellom disse to kontrollordningene.
Hovedpoenget med ordningen som er regulert i § 59 er å åpne for at medlemmer av kommunestyret eller fylkestinget kan kreve lovlighetskontroll av kommunale avgjørelser. Slik sett er § 59 et viktig supplement til tilsynsordningen etter kapittel 10 A. I tillegg gis imidlertid departementet (delegert til Fylkesmannen) i § 59 nr. 5 adgang til selv å initiere kontroll med lovligheten av kommunale avgjørelser. Denne kompetansen kommer i tillegg til Fylkesmannens kompetanse etter § 60 b å føre ” tilsyn med lovligheten av kommunens eller fylkeskommunens oppfyllelse av plikter pålagt i eller i medhold av lov der departementet i lov er gitt myndighet til å føre tilsyn”.
Det er videre visse forskjeller i anvendelsesområde mellom bestemmelsene idet kompetansen etter § 60 b er begrenset til tilsyn av plikter etter lover der departementet er gitt myndighet til å føre tilsyn, mens § 59 gjelder enhver kommunal avgjørelse. Slik sett går altså adgangen etter § 59 nr. 5 lenger enn tilsynshjemmelen i § 60 b. Men på de områder der Fylkesmannen er gitt tilsynsansvaret, fremstår det for Utdanningsdirektoratet som om kompetansen etter § 59 nr. 5 allerede ligger i § 60 b. Lovlighetskontrollen etter § 59 er endatil begrenset til kommunale avgjørelser i enkeltsaker, mens kommuneloven § 60 b om tilsyn gir en helt generell hjemmel for lovlighetskontroll med kommunens virksomhet, enkeltsaker omfattet.
Ettersom bestemmelsene dermed synes å overlappe hverandre på tilsynsområdene, er det vanskelig å forstå hvorfor saksbehandlingsreglene og rettsvirkningene av de to bestemmelsene er forskjellige. Etter § 59 kan Fylkesmannen til og med oppheve den kommunale avgjørelsen jf. § 59 nr. 4. Mens Fylkesmannens sterkeste reaksjon etter kommunelovens § 60 d er å pålegge at det lovstridige forholdet rettes. Samtidig er det slik at Fylkesmannens vedtak i lovlighetskontrollen etter § 59 ikke kan påklages etter forvaltningsloven , mens det altså vil være tilfellet for et pålegg om retting etter § 60 d. For Utdanningsdirektoratet fremstår det som vilkårlig at kommunens klagerett bestemmes av om Fylkesmannen iverksetter kontroll med lovlighet etter § 59 eller etter kapittel 10 A.
Etter Utdanningsdirektoratet oppfatning bør forholdet mellom kommuneloven § 59 og kapittel 10 A i kommuneloven avklares. Både de påpekte ulikhetene mellom de to regelsettene, samt plasseringen av § 59 i loven bør vurderes. En del av bakgrunnen for vedtagelsen av kommuneloven kapittel 10 A var å samle reglene om Fylkesmannens kontroll med lovlighet for at regelverket skulle være brukervennlig og oversiktlig. I en slik kontekst burde § 59 om Fylkesmannens lovlighetskontroll etter Utdanningsdirektoratets oppfatning vært tatt inn i kapittel 10 A.
Avslutning
Formålene med kommuneloven kapittel 10 A, slik disse er uttrykt av Kommunal- og regionaldepartementet, om å gjøre ”statens tilsyn med kommunene mer oversiktlig, enhetlig og forutsigbart” og at ”bruken av pålegg bør skje gjennom fullt ut forsvarleg saksbehandling og med dei same prosedyrane som gjeld for å sikre rettstryggleiken til private” er gode.
Utdanningsdirektoratets inntrykk er imidlertid at disse formålene ikke på fullgod måte er realisert. Statlig tilsynspraksis overfor kommunene fremstår ikke som enhetlig og forutsigbar og forvaltningslovens saksbehandlingsregler benyttes i varierende grad. Som Utdanningsdirektoratet har beskrevet ovenfor kan dette i noen grad tilskrives måten kommunelovens kapittel 10 A er utformet på og motivert i forarbeidene.
En effektiv utøvelse av samordningsfunksjonen som er lagt til fylkesmannsembetene forutsetter en større grad av felles forståelse knyttet til gjenstanden for samordningen enn hva tilfellet er i dag. Etter Utdanningsdirektoratets oppfatning er det derfor behov for klargjøringer av hvilke prosedyrer staten skal benytte i tilsynsvirksomheten overfor kommunesektoren, og spesielt i de tilfeller hvor det avdekkes lovbrudd.
