Høring om retten til full skyssgodtgjørelse i videregående opplæring

Her finner du regelendringene (Lovdata).

Utdanningsdirektoratet sender med dette forslag til endring i reglene om skyssgodtgjørelse i forskrift til opplæringsloven § 10-2, fastsatt med hjemmel i opplæringsloven § 7-2.  Frist for innsending av høringsuttalelser er 15. mars 2011.

Høringsuttalelser sendes til post@utdanningsdirektoratet.no  eller per brev til Utdanningsdirektoratet, postboks 9359 Grønland, 0135 Oslo.

Høringen ble sendt ut 17. desember, men på grunn av en feil hos oss har enkelte av høringsinstansene fått den 7. januar.

Høringsnotat om retten til full skyssgodtgjørelse i videregående opplæring - forslag til endring av forskrift til opplæringsloven § 10-2 andre ledd

1. Innledning

I henhold til § 7-2 i lov av 17. juli 1998 nr 61 om grunnskolen og den vidaregåande opplæring (opplæringsloven) har elever i videregående skole som bor mer enn seks kilometer fra skolen, rett til gratis skyss eller full skyssgodtgjørelse. Nedenfor følger forslag om endringer i § 10-2 i forskrift av 23. juni 2006 nr 724 til opplæringsloven som gir nærmere regler om saksbehandlingen og beregningen knyttet til full skyssgodtgjørelse.

Forskrift til opplæringsloven § 10-2 slår fast at full skyssgodtgjørelse innebærer at nødvendige og faktiske utgifter til skyss blir dekket. Dersom det blir benyttet egen bil skal kostnadene dekkes etter satsene i forskrift om undersøkelse og behandling av 19. desember 2003 nr 1756. Denne forskriften er nå opphevet, og erstattet av forskrift av 7. april 2008 nr 788, syketransportforskriften, gitt med hjemmel i pasientrettighetsloven § 2-6, uten at dette er oppdatert og inkorporert i forskrift til opplæringsloven § 10-2.  Videre skal utgifter til bilbruk som overstiger fastsatte satser dekkes dersom disse kan dokumenteres.

Direktoratet finner grunn til å gjøre endringer i forskrift til opplæringsloven § 10-2. For det første henviser som nevnt § 10-2 til en forskrift som er opphevet. Vi foreslår derfor at henvisningen oppdateres. Videre kan det stilles spørsmål ved om nåværende ordlyd er klar nok når det gjelder angivelse av hvilke kostnader som dekkes, både i forhold til generell dekning av utgifter, men særlig når det gjelder bilbruk. Direktoratet er opptatt av at forskriften støtter opp under prinsippet om full skyssgodtgjørelse i opplæringsloven § 7-2, men har ikke konkludert om det rettsteknisk skal legges om til en standardisert henvisning til syketransportforskriftens dekningssatser, eller om andre standardsatser er mer hensiktsmessige. Høringsinstansene bes kommentere sitt syn på dette nærmere. Videre foreslås det en presisering om at også nødvendige utgifter som ikke dekkes av en eventuell standardsats vil kunne refunderes, og det legges opp til flere konkrete eksempler i forskriften. 

2. Bakgrunn

Kunnskapsdepartementet har i oppdragsbrev nr. 9-10 bedt Utdanningsdirektoratet vurdere forskrift til opplæringsloven § 10-2 og eventuelt foreslå endringer i bestemmelsen. Bakgrunnen for oppdraget er blant annet uttalelser fra Sivilombudsmannen i sak 2008/2750. I nevnte sak vurderte Sivilombudsmannen blant annet om forskrift til opplæringsloven § 10-2 var i samsvar med prinsippet om full skyssgodtgjørelse slik det fremstår i opplæringsloven § 7-2. Sivilombudsmannen registrerte at det ved en inkurie ikke er foretatt oppdaterting av forskriften § 10-2 idet den tidligere forskrift om undersøkelse og behandling er opphevet og erstattet med ny forskrift. Videre fant Sivilombudsmannen at forskriften § 10-2 var i samsvar med prinsippet om full skyssgodtgjørelse, ettersom den åpnet for å dekke kostnader ut over minstesatsen i forskrift om undersøkelse og behandling/syketransportforskriften. Sivilombudsmannen stilte likevel spørsmål ved om det er hensiktsmessig å bruke syketransportforskriften som en minstesats, og reiser spørsmålet om det ikke heller er tjenelig å vise til en minstesats som dekker mer av de faste og variable kostnadene ved bilbruk. De totale kostnadene knyttet til bilbruk kommer etter Sivilombudsmannens vurdering bedre til uttrykk i satsene for bruk av bil i statens tjeneste, jf. Særavtale for reiser innenlands for statens regning pkt. 9.2.6 § 6. Sivilombudsmannen peker på at avtalen om bruk av bil i statens tjeneste dekker mer av faste og variable kostnader, og at det ved dagens lave standard-/minstesats legges en uforholdsmessig byrde på eleven når det gjelder kravet om dokumentasjon av utgifter ut over minstesatsen, herunder forsikringspremie og avskrivning på kjøretøyet. Ombudsmannen mener også at forskriftens skjønnsmessige del kan åpne for forskjellsbehandling. Sivilombudsmannen ber departementet vurdere hvorvidt gjeldende forskriftsregulering er tilfredsstillende, sett i lys av nevnte anførsler.

Utdanningsdirektoratet har i sitt forslag tatt utgangspunkt i Sivilombudsmanns uttalelse. Høringsinstansenes innspill vil i det videre arbeidet danne et grunnlag for Utdanningsdirektoratets forslag til en ev. endring av forskriften.

3. Gjeldende rett

a. Om lov- og forskriftsgrunnlaget

Skyss i den videregående skolen er regulert i opplæringsloven § 7-2. I bestemmelsens første punktum heter det følgende:

”Elevar i vidaregåande skole som bur meir enn seks kilometer frå skolen, har rett til gratis skyss eller full skyssgodtgjersle.”

Innholdet i begrepet ”full skyssgodtgjersle” er nærmere omtalt i Ot.prp. nr. 46 (1997-98) Om lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa s. 176:

”Departementet meiner at full skyssgodtgjersle må ha til følgje at dei faktiske kostnadene til skyss for eleven blir dekte. Andre utrekningar av skyssgodtgjersla er ikkje i samsvar med retten for elevane til gratis skyss. Departementet er klar over at dette i somme tilfelle kan gjere at fylkeskommunen må dekkje dei faktiske utgiftene som eleven eller foreldra til eleven har til drosje eller bruk av eigen bil.”

Forarbeidene varslet en nærmere forskriftsregulering, noe som er gjort i forskrift til opplæringsloven kapittel 10, med hjemmel i opplæringsloven § 7-2. Forskrift til opplæringsloven § 10-1 fastsetter at fylkeskommunen har ansvar for skyss etter reglene i opplæringsloven § 7-2 for elever som er bosatt i fylket. Det fremgår videre at fylkeskommunen kan velge om eleven skal få gratis skyss eller full skyssgodtgjørelse. Forskriftens § 10-2 regulerer hva full skyssgodtgjørelse innebærer. Bestemmelsen lyder slik:

”Eleven har rett til full skyssgodtgjersle i dei tilfella fylkeskommunen ikkje gir tilbod om gratis skyss. Full skyssgodtgjersle inneber at dei naudsynte faktiske skysskostnadene for eleven blir dekte. Val av transportmiddel skal avklarast med fylkeskommunen så snart som mogleg etter at eleven har fått tildelt skoleplass. Kostnadene skal dokumenterast. Dersom det ikkje er mogleg å avklare val av transportmiddel før skolen tek til, må fylkeskommunen likevel dekkje elevens dokumenterte faktiske og naudsynte skysskostnader i perioden fram til slik avklaring skjer.

Ved bruk av privat bil, skal skysskostnadene bli dekte etter satsane for dekning av utgifter ved reise for undersøkelse og behandling, jf. forskrift 19. desember 2003 nr. 1756. Eventuelle naudsynte kostnader som er større enn det satsen dekkjer, må dokumenterast. Slike kostnader kan mellom anna vere betaling av bompengar og fergeturar.”

Bestemmelsen viser til en opphevet forskrift om reise for undersøkelse og behandling av 19. desember 2003 nr 1756. Denne er nå erstattet av forskrift om rett til dekning av utgifter ved pasienters reise for undersøkelse eller behandling (syketransportforskriften) av 7. april 2008 nr. 788, gitt med hjemmel i pasientrettighetsloven § 2-6. Forskrift til opplæringsloven § 10-2 ble ved en inkurie ikke endret ved innføringen av den nye syketransportforskriften. Den nye syketransportforskriften må imidlertid antas å gjelde på tilsvarende måte som forskrift om reise for undersøkelse og behandling i sin tid gjorde.

b. Nærmere om innholdet i retten til fyll skyssgodtgjørelse

Opplæringsloven § 7-2 gir rett til full skyssgodtgjørelse når fylkeskommunen ikke tilbyr gratis skyss i forbindelse med videregående opplæring. Det følger av forskrift til opplæringsloven § 10-2 første ledd annet punktum at ”full skyssgodtgjørelse” innebærer at de faktiske og nødvendige kostnadene blir dekket. Forståelsen av begrepet er i tråd med det som legges til grunn i Ot.prp. nr. 46 (1997-98), se pkt. a ovenfor.

Dekning av faktiske og nødvendige kostnader innebærer at det også kan være aktuelt at fylkeskommunen må dekke utgifter til drosje eller privat bil. Dersom det benyttes privat bil har eleven etter forskrift til opplæringsloven § 10-2 andre ledd rett på å få dekket utgifter i samsvar med syketransportforskriften § 5, der satsen for tiden er 2 kr. pr. km med tillegg på 0,35 kr. pr. km når det er med annen pasient eller nødvendig ledsager.

Forskrift til opplæringsloven § 10-2 andre ledd andre punkt fastsetter imidlertid også at nødvendige og dokumenterte utgifter som er større enn det satsen i syketransportforskriften dekker, også skal dekkes. Forskriften viser til at dette blant annet kan gjelde bompenger og fergeutgifter. Departementet har understreket at forskriftens eksempler på kostnader til bruk av privat bil, utover minstesatsen, ikke er uttømmende. Satsene til dekning av utgifter til privat bil i syketransportforskriften § 5 må derfor, slik departementet vurderer dette, sees på som en minstesats i forhold til retten til ”full skyssgodtgjersle” i opplæringsloven § 7-2 og forskrift til opplæringsloven § 10-2.

Retten til full skyssgodtgjørelse innebærer etter dette at utgifter til drivstoff, bompenger, fergeutgifter, piggdekkavgifter og andre skysskostnader skal dekkes i den utstrekning utgiftene ikke blir dekket innenfor forskriftens minstesats. Der det er nødvendig å betale for parkering ved bruk av privat bil til opplæringsstedet, vil også parkeringsutgiftene kunne kreves dekket under henvisning til prinsippet om full skyssgodtgjørelse.

Det understrekes at det ved beregning av kostnader som kan kreves dekket, må avgrenses mot andre kostnader enn skysskostnader, for eksempel den arbeidsinnsatsen eleven/de foresatte utfører i forbindelse med skyssen, herunder tapt arbeidsinntekt.

Når det gjelder den nærmere beregningen av minstesatsen for dekning av utgifter til bil i syketransportforskriften § 5, er Helse- og omsorgsdepartementet rett fagdepartement. Det legges til grunn at satsene i utgangspunktet skal dekke gjennomsnittskostnader pr. kjørte kilometer.

Ettersom satsene i syketransportforskriften har begrenset størrelse vil det forekomme at satsene ikke dekker de faktiske kostnadene i det enkelte tilfelle. I slike tilfeller vil direktoratet understreke at dekningen av skyssutgifter skal gi full skyssgodtgjørelse, herunder dekke alle nødvendige og dokumenterte skysskostnader ved bruk av privat bil, også når disse overstiger satsene i syketransportforskriften.

4. Vurdering

a. Paragraf 10-2 første ledd videreføres

Forskrift til opplæringsloven § 10-2 første ledd uttrykker det overordnede prinsippet om at det skal ytes full skyssgodtgjørelse når fylkeskommunen ikke besørger skyss for elever med rett til skyss. Det er de nødvendige og faktiske utgiftene som dekkes på grunnlag av elevens dokumentasjon. Utdanningsdirektoratet vurderer at første ledd i bestemmelsen gir uttrykk for gjeldende rett på en generell og korrekt måte, og innholdet i leddet har ikke vært problematisert av Sivilombudsmannen.

b. Spørsmålet om minstesats for bruk av egen bil i § 10-2 andre ledd

Når det gjelder § 10-2 andre ledd vil direktoratet vurdere å foreslå flere endringer som til sammen medfører at andre ledd i bestemmelsen får en helhetlig ny ordlyd. For det første henviser gjeldende ordlyd til en standard minstesats i en forskrift som er opphevet. Forskrift om reise for undersøkelse og behandling av 19. desember 2003 nr 1756 er som redegjort for over erstattet av forskrift om rett til dekning av utgifter ved pasienters reise for undersøkelse eller behandling (syketransportforskriften) av 7. april 2008 nr 788, gitt med hjemmel i pasientrettighetsloven § 2-6.

Utdanningsdirektoratet foreslår at det tas inn en henvisning fra forskrift til opplæringsloven § 10-2 til ny syketransportforskrift. Dette imøtekommer kravet om et oppdatert forskriftsverk. En felles sats for transport på helse- og skolesektor sikrer likebehandling og sammenheng når det gjelder offentlig refusjon. Vi vurderer videre at det vil være mer rettsteknisk smidig å henvise til den til enhver tid gjeldende sats, i stedet for å angi en konkret sats som må endres i takt med endringer i annet forskriftsverk.

Nevnte henvisning imøtegår imidlertid ikke alene Sivilombudsmannens betenkeligheter knyttet til ordlyden i bestemmelsen, og det vil dermed også etter ev. forskriftsendring tidvis være nødvendig med mer skjønnsmessige tilleggsvurderinger. Syketransportforskriften § 5 fastsetter en sats for bruk av privat bil på kr 2 pr kilometer, samt 0,35 kroner pr medpasient eller nødvendig ledsager Sivilombudsmannen vurderer at dette er en så lav sats at det i mange tilfeller må gis skyssgodtgjørelse etter en konkret vurdering, noe som vil føre til at elevene i mange tilfeller må dokumentere sine utgifter Sivilombudsmannen mener at dette ofte kan være vanskelig og føre til forskjellsbehandling.

På bakgrunn av Sivilombudsmannens innvendinger vil direktoratet også vurdere hvorvidt annet regelverk kan gi uttrykk for en standard minstesats, og ber om høringsinstansenes syn på dette.
For det første kan det fastsettes en standardsats direkte i forskrift til opplæringsloven § 10-2. Dette ville gitt mer umiddelbar klarhet i ordlyden hva som er gjeldende sats, samt gitt nasjonale utdanningsmyndigheter mer direkte og kontinuerlig styring med godgjøringssatsen. Ev. faktiske utgifter som overstiger denne satsen, kan eleven uansett kunne krevet dekket, jf. om retten til full skyssgodtgjørelse i § 7-2. Et viktig motargument er at eventuelle forskjellige satser for refusjon vil oppfattes uheldig, uryddig og det vil bli stilt spørsmål ved ulike beregningsgrunnlag. Det er også inneffektivt at flere sektorer gjør det samme beregningsarbeidet knyttet til kostnader for bruk av privatbil.

For det andre kan det fastsettes at forskrift til opplæringsloven § 10-2 benytter en standardsats som samsvarer med satsene for bruk av bil i statens tjeneste, jf. Særavtale for reiser innenlands for statens regning pkt 9.2.6 § 6. Satsene for bruk av bil i statens tjeneste er høyere enn syketransportforskriftens satser, hhv kr 3,50 mot kr 2 pr km, og vil dermed dekke mer av de faktiske utgiftene knyttet til bilbruk. Dette vil videre senke dokumentasjonskravet for utgifter som overstiger minstesatsen, som har vært en av Sivilombudsmannens innvendinger mot gjeldende regulering. Argumentet mot å benytte satsen fra ”Særavtalen om reiser innenlands for statens regning” er at satsen er et resultat av forhandlinger mellom partene i arbeidslivet, og det er nødvendigvis ikke klart for offentlige myndigheter hva som inngår i beregningsgrunnlaget.

Direktoratet foreslår som nevnt at gjeldende regulering videreføres ved en henvisning til ny syketransportforskrift. Vi ber imidlertid høringsinstansene vurdere hvorvidt det er mer hensiktsmessig å regulere minstesatsen på en av de andre måtene som er skissert over.

c. Skyssgodtgjørelse for utgifter som ikke dekkes av minstesatsen

Direktoratet vil videreføre en regulering der det er anledning å få refundert utgifter som overstiger minstesatsen, der eksemplene på refunderbare utgifter i gjeldende forskrift videreføres og utvides med angivelse av parkeringsutgifter og piggdekkavgifter.

Videre ønsker direktoratet å presisere at full skyssgodtgjørelse omfatter alle nødvendige kostnader knyttet til skyssen – både såkalte faste og variable utgifter. Det foreslås at dette fremkommer direkte i ordlyden slik at det blir tilstrekkelig klart både for elever og fylkeskommunen, og at dette gjenspeiler beregningen av godtgjørelsen.

Direktoratet finner det videre hensiktsmessig med en presisering av at det er utgifter direkte knyttet til gjennomføring av skyss som vil kunne bli refundert. Det gis ikke skyssgodtgjørelse for mer indirekte utgifter, som tapt arbeidsfortjeneste for foresatte som skysser eleven. Det foreslås at dette går direkte fram av ordlyden for å begrense krav rettet mot fylkeskommunene, noe som forhåpentligvis vil ha en gunstig administrativ effekt

d. Dokumentasjonskrav

Etter gjeldende regulering skal eleven dokumentere eventuelle utgifter som er større enn det minstesatsen dekker. Sivilombudsmannen har pekt på at det stilles store krav til elevene når det gjelder dokumentasjon av utgifter til bilhold som overstiger standard minstesats.

Direktoratet er enig med Sivilombudsmannen at det kan være vanskelig for eleven å dokumentere sine utgifter dersom fylkeskommunen stiller strenge krav til dokumentasjon. Det må imidlertid kunne forventes at eleven dokumenterer sine utgifter ved kvittering, og at fylkeskommunen deretter beregner den konkrete skyssgodtgjørelsen. Direktoratet mener endringen i ordlyden ikke innebærer en realitetsendring i dokumentasjonskravet slik det fremstår ved en rimelig tolking av dagens regelverk. Det at elevens oppgaver ved dokumentasjon først og fremst knytter seg til å levere kvitteringer vil imidlertid kunne klarlegge og lette oppgavefordelingen ved beregningen av godtgjørelsen.

5. Økonomiske og administrative konsekvenser

Overnevnte forslag til endring av ordlyd i forskrift til opplæringsloven § 10-2 er ment å holde seg innenfor rammene av full skyssgodtgjørelse slik den fremgår av opplæringsloven § 7-2.

Direktoratet foreslår en justering og presisering av gjeldende ordlyd ved at eleven dokumenterer sine utgifter ved å fremvise kvitteringer for utgiftene. Dette gjøres for å plassere beregningsansvaret hos fylkeskommunen, og innebærer etter direktoratets vurdering ingen endring av gjeldende rett, og endring i ordlyden får således ingen administrative konsekvenser.

Ved å presisere at tapt arbeidsfortjeneste for foresatte som skysser eleven ikke blir dekket, håper direktoratet at færre krav om dette blir rettet mot fylkeskommunen. Dette kan føre til mindre søknader, klagesaker osv.

Direktoratet ber høringsinstansene også uttale seg om overnevnte vurderinger knyttet til økonomiske og administrative konsekvenser.

6. Forslag til ny § 10-2 andre ledd i forskrift til opplæringsloven

Det foreslås følgende endringer i forskrift til opplæringsloven (i kursiv):

 § 10-2 Full skyssgodtgjersle

Eleven har rett til full skyssgodtgjersle i dei tilfella fylkeskommunen ikkje gir tilbod om gratis skyss. Full skyssgodtgjersle inneber at dei naudsynte faktiske skysskostnadene for eleven blir dekte. Val av transportmiddel skal avklarast med fylkeskommunen så snart som mogleg etter at eleven har fått tildelt skoleplass. Kostnadene skal dokumenterast. Dersom det ikkje er mogleg å avklare val av transportmiddel før skolen tek til, må fylkeskommunen likevel dekkje elevens dokumenterte faktiske og naudsynte skysskostnader i perioden fram til slik avklaring skjer.

Ved bruk av privat bil, skal skysskostnadene bli dekte etter satsane for dekning av utgifter ved reise for undersøkelse og behandling, jf. forskrift 7. april 2008 nr 788 (sjuketransportforskrifta). I tillegg skal eleven få godtgjersle for alle naudsynte faste og variable kostnader knytt til bruk av bil dersom desse er større enn det den faste satsen dekkjer. I tillegg til utgifter til drivstoff, skal skyssgodtgjersle kunne dekkje utgifter til bompengar, ferjeturar, piggdekkavgift og parkering, samt andre særlege kostnader som ikkje blir dekte etter satsane i sjuketransportforskrifta. Tapt arbeidsinntekt for den som kjører eleven blir ikkje rekna med i grunnlaget for skyssgodtgjersle. Eleven dokumenterer utgiftene som ikkje blir dekte av minstesatsen ved å  framsyne kvitteringar for utgiftene.

7. Merknad til forslag til nye bestemmelser

Til § 10-2 Full skyssgodtgjersle

Paragraf 10-2 første ledd videreføres uten endringer.

Paragraf 10-2 andre ledd første punktum viderefører tidligere rettstekniske løsning der det ble henvist til forskrift om reise for undersøkelse og behandling av 19. desember 2003 nr 1756 som nå er erstattet av forskrift om rett til dekning av utgifter ved pasienters reise for undersøkelse eller behandling (syketransportforskriften) av 7. april 2008 nr 788, gitt med hjemmel i pasientrettighetsloven § 2-6. Gjeldende regulering videreføres ved at det henvises til ny forskrift.

Paragraf 10-2 andre ledd andre punktum innebærer at satsen i syketransportforskriften må anses som en minstesats i forhold til retten til full skyssgodtgjørelse. Dersom eleven har nødvendige utgifter til skyss som overstiger minstesatsen, herunder både faste og variable utgifter, skal disse dekkes etter prinsippet om full skyssgodtgjørelse. Alle direkte, faktiske og nødvendige utgifter skal kunne dekkes, herunder utgifter til drivstoff, bompenger, ferge, piggdekkavgift og parkering. Tapt arbeidsfortjeneste for den som kjører eleven er ikke innenfor beregningsgrunnlaget for full skyssgodtgjørelse. Eleven dokumenterer sine utgifter ved å fremvise kvittering, og fylkeskommunen har ansvaret for å beregne godtgjørelsen i det enkelte tilfelle. Det kan være komplisert å dokumentere utgifter til bruk av bil, noe som krever en rimelig praktisering fra fylkeskommunens side.