Behandling av klager og henstillinger om tiltak

Henstillinger

Plikten til å behandle henstillinger fra elever og foreldre

Opplæringsloven § 9a–2 siste ledd pålegger skolen å ta stilling til henstillinger fra elever og foreldre om å rette på forhold ved det fysiske skolemiljøet. En tilsvarende plikt gir § 9a–3 siste ledd for det psykososiale miljøet.
 
Henstillingene kan komme fra elever, foresatte eller fra de rådene og utvalgene som representerer dem. Dette kan være skolens råd og utvalg, som nevnt i opplæringsloven kapittel 11, eller andre utvalg på skolen.

Hva bør en henstilling inneholde

Henstillingene kan for eksempel gjelde konkrete fysiske forhold, manglende rutiner for skolemiljøarbeidet eller spørsmål om tiltak i et konkret tilfelle av mobbing. Henstillingene fra elever og foreldre bør være mest mulig konkrete. Det bør gjøres så klart som mulig hva som er problemet, og – dersom det er mulig – også hvilke tiltak som ønskes. Det er imidlertid ikke alltid like lett for elevene og foreldrene å vite hvilke tiltak som er best egnet. I utgangspunktet må det derfor være tilstrekkelig at problemet er klargjort, og at det i første omgang overlates til skolen eller kommunen/fylkeskommunen å vurdere hvilke tiltak som er best egnet til å løse det.

Hvem skal henstillingen sendes til

Henstillingene skal normalt rettes til skolens ledelse. Ledelsen ved den enkelte skole vil ha et selvstendig ansvar i de tilfellene hvor tiltakene ligger innenfor eget budsjettansvar eller egen råderett. Dette vil blant annet gjelde de fleste henstillinger om det psykososiale skolemiljøet og om bedring av det systematiske skolemiljøarbeidet. Henstillinger om større kostnadskrevende tiltak vil skoleledelsen måtte bringe videre til skoleeieren. Skoleeieren vil i alle tilfeller ha det overordnede ansvaret for at henstillingene blir vurdert.

Behandling av henstillinger

Skolen eller kommunen/fylkeskommunen plikter å vurdere henstillingen og "snarast mogleg" ta stilling til om tiltak skal settes i verk. Kravet om at dette må skje "snarast mogleg" må tolkes ekstra strengt der det blir bedt om tiltak for å avverge helsefare.

Dersom skolen/skoleeieren selv ikke har tilstrekkelig fagkunnskap til å vurdere forholdene, må de bringe inn slik fagkunnskap. Når det gjelder det fysiske skolemiljøet, vil blant annet det miljørettede helsevernet i kommunen eller de kommunale byggemyndighetene ha slik kunnskap.

Når det gjelder det psykososiale skolemiljøet, kan kommunens pedagogisk- psykologisk tjeneste (PP-tjenesten) brukes som sakkyndig. Opplæringsloven § 5–6 pålegger PP-tjenesten å "hjelpe skolen i arbeidet med kompetanseutvikling og organisasjonsutvikling for å leggje opplæringa betre til rette for elevar med særlege behov". Opplæringsloven gir PP-tjenesten en aktiv rolle i forhold til det pedagogiske arbeidet ved skolene, og PP-tjenesten skal ha særlig kompetanse innenfor det psykososiale læringsmiljøet.

Henstillingene skal etter loven behandles etter reglene om enkeltvedtak i forvaltningsloven. Dette innebærer blant annet at skolen/skoleeieren har ansvar for at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes (forvaltningsloven § 17), vedtaket skal være skriftlig med mindre dette av praktiske grunner vil være særlig byrdefullt, og den eller de som har kommet med henstillingen, skal få melding om vedtaket (forvaltningsloven § 27). Sammen med vedtaket skal det følge en begrunnelse, med mindre det er grunn til å tro at ingen vil være misfornøyd med avgjørelsen (forvaltningsloven § 24).

Etter forvaltningsloven § 11a skal det i saker som gjelder enkeltvedtak gis et foreløpig svar dersom henvendelsen ikke kan besvares i løpet av en måned etter at den er mottatt.

Etter opplæringsloven §§ 9a–2 og 9a–3, begges siste ledd, vil skolens reaksjon regnes som enkeltvedtak selv om tiltak ikke blir satt i verk. Dette betyr at elevene eller foreldrene kan klage til fylkesmannen som om det var gjort et vedtak.

Kommunens miljørettede helsevern

Dersom skolen/skoleeieren får en henstilling der elevene/foreldrene ber om tiltak for å rette på skolemiljøet, kan skolen/skoleeieren gjennom dette bli klar over forhold som de må melde fra om til kommunens miljørettede helsevern. Etter forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler § 5 første ledd har skolens leder plikt til "å legge fram de opplysninger som er nødvendige for at kommunestyret skal kunne gjennomføre sine oppgaver etter denne forskrift".

Før elevene eller foreldrene klager til fylkesmannen, bør de, for å få en grundig faglig behandling av saken, bringe saken inn for kommunens miljørettede helsevern.

Det miljørettede helsevernet er en del av kommunehelsetjenesten. Ifølge kommunehelsetjenesteloven skal kommunen ha et miljørettet helsevern som blant annet har som oppgave å føre tilsyn med at skolene oppfyller kravene til skolemiljøet i forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler. Kravene i denne forskriften utdyper de generelle kravene til miljøet i opplæringsloven kapittel 9a.

Det miljørettede helsevernet kan veilede skolen i hvordan den skal oppfylle kravene i forskriften, og dermed også oppfylle kravene i opplæringsloven. Om nødvendig kan kommunens miljørettede helsevern også gi skolen pålegg om å rette på forhold som strider mot kravene. Fordelen med å bringe inn det miljørettede helsevernet før man klager til fylkesmannen er at det miljørettede helsevernet har fagkunnskap både om skolemiljø og lokalmiljøkunnskap, og – ikke minst – er lokalisert i kommunen. Dersom kommunens miljørettede helsevern gjør et vedtak man er fornøyd med, vil man oppnå at tiltak blir iverksatt uten at det blir nødvendig å klage videre til fylkesmannen.

Klager

Generelt om klageretten

Når skolen eller kommunen/fylkeskommunen har behandlet henstillingen, vil deres beslutning om å iverksette tiltak regnes som et enkeltvedtak. Dersom elevene eller foreldrene mener at tiltakene ikke er tilstrekkelige, kan de klage vedtaket inn for fylkesmannen.

Også dersom henstillingen ikke blir fulgt opp av skolen eller kommunen/fylkeskommunen i det hele tatt, kan man klage til fylkesmannen. Har skolen eller kommunen/fylkeskommunen ikke har tatt stilling til saken innen rimelig tid vil også dette etter bestemmelsenes siste setning regnes som et vedtak som kan klages til fylkesmannen.

Hvem kan klage?

Den eller de som har bedt om tiltak, har rett til å klage avgjørelsen eller mangelen på avgjørelse inn for fylkesmannen. Også andre enn de som har bedt om tiltak, kan klage, dersom tiltaket ville ha hatt betydning for dem (forvaltningsloven § 28). Representative organer som Elevorganisasjonen og Foreldreutvalget for grunnopplæringen kan klage på vegne av sine medlemmer.

Hva skal til for at man kan klage?

Skolen eller kommunen/fylkeskommunen må få tid til å vurdere saken før det eventuelt kan være aktuelt å klage. Hva som er "rimeleg tid", vil blant annet avhenge av hvor alvorlig virkningen av miljøet kan tenkes å være for elevene. Det kan blant annet være behov for å drøfte saken med kommunehelsetjenesten eller de kommunale byggemyndighetene, eller med kommunens pedagogisk-psykologisk tjeneste (PP-tjenesten). Etter forvaltningsloven § 11a skal det i saker som gjelder enkeltvedtak, gis et foreløpig svar dersom henvendelsen ikke kan besvares i løpet av en måned etter at den er mottatt.

Dersom klagen blir satt fram før det er gått rimelig tid, kan klagen avvises. Dette vil det i første rekke være opp til skolen eller kommunen/fylkeskommunen å avgjøre (forvaltningsloven § 33 andre ledd, andre punktum). En slik avvisning kan klages på, og skolen eller kommunen/fylkeskommunen plikter å opplyse om dette. Det vil være opp til fylkesmannen å avgjøre om skolen har fått rimelig tid til å avgjøre saken, slik at klagen kan behandles.

Dersom skolen eller kommunen/fylkeskommunen har gjort vedtak om tiltak, må elevene eller foreldrene klage før klagefristen på 3 uker er ut (forvaltningsloven § 29). Etter forvaltningsloven § 31 kan klagen i visse tilfelle behandles selv om klagefristen er ute.

Dersom skolen eller kommunen/fylkeskommunen ikke har gjort noe vedtak, vil det derimot ikke være noen klagefrist. I slike tilfeller vil en klage ikke kunne avvises med den begrunnelse at klagefristen ikke er holdt.

Så lenge et forhold er under behandling i en klagesak, kan man ikke komme med nye henstillinger og klager over det samme forholdet. Etter alminnelige forvaltningsrettslige regler kan slike nye henstillinger og klager avvises, såframt det ikke har kommet fram moment som gjør at saken bør vurderes på nytt. Det samme gjelder dersom saken allerede har vært behandlet og avgjort av klageorganet.

Hvordan klager man i praksis?

Klagen skal alltid leveres til det organet som har eller skulle ha avgjort saken i første instans, dvs. skoleledelsen eller kommunen for grunnskoler og fylkeskommunen for videregående opplæring. Det er fylkesmannen som er klageinstans, men før fylkesmannen tar saken til behandling, må skolen eller kommunen/fylkeskommunen ta stilling til saken en gang til.

Dersom man vil klage over vedtak eller manglende vedtak fra kommunens miljørettede helsevern, leverer man klagen dit.

Klagen bør utforme klagen skriftlig. Skolen eller kommunen/fylkeskommunen plikter etter forvaltningsloven å hjelpe klageren med veiledning og eventuell hjelp til utforming av klagen. Dersom det er skolen eller kommunen/fylkeskommunen som skriver ned klagen, bør klageren forsikre seg om at klagen er formulert slik han eller hun ønsker den. Det er i disse tilfellene klageren som skal skrive under klagen selv om klageren har fått hjelp med å utforme klagen. Det er viktig å unngå at det oppstår tvil om hva det klages over.

Hva skjer med klagen?

1. Fornyet behandling hos skolen eller kommunen/fylkeskommunen
   Når skolen eller kommunen/fylkeskommunen har mottatt klagen, skal det vurderes om klagen skal tas til følge. Dersom klagen ikke tas til følge, sendes klagen til klageinstansen, som er fylkesmannen. Dersom det er skolen selv som har mottatt klagen, skal den normalt sendes via kommunen/fylkeskommunen. Skolen eller kommunen/fylkeskommunen kan også søke veiledning fra andre offentlige eller private instanser.
2. Klagesaksbehandlingen hos fylkesmannen
   Når fylkesmannen mottar en klage over manglende tiltak vedrørende det fysiske eller det psykososiale miljøet, vil fylkesmannen først måtte se etter om førsteinstansen har gjort en faglig vurdering av forholdene og av om tiltak er påkrevet, og i såfall hvilke.
   Dersom saken er til behandling hos kommunens miljørettede helsevern, vil fylkesmannen avvente en avgjørelse herfra, eventuelt forsikre seg om at det miljørettede helsevernet ikke vil bruke sin myndighet innen rimelig tid.

Nærmere om klage over vedtak eller manglende vedtak fra kommunens miljørettede helsevern

Vedtak gjort av det miljørettede helsevernet kan klages til fylkesmannen (kommunehelsetjenesteloven § 4a–12 jf. forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler § 27). Dersom elevene eller foreldrene har henvendt seg til det miljørettede helsevernet med en konkret henstilling og ikke fått svar på denne, vil elevene eller foreldrene ha like stor interesse av å få prøvd saken hos en klagemyndighet som de ville ha hatt dersom det for eksempel var gjort et vedtak i elevenes disfavør. I veilederen til forskriftens § 27 er det lagt til grunn at manglende bruk av myndighet her kan være gjenstand for klage til fylkesmannen.

Hva skal man klage over – skolens/skoleeierens manglende tiltak eller kommunens miljørettede helseverns unnlatelse av å gripe inn overfor skolen?

Om man velger å klage på skolens/skoleierens "avgjørelse" om ikke å gjøre noe, eller det miljørettede helsevernets manglende inngripen, vil være et spørsmål om hensiktsmessighet. Man kan også velge å klage over begge "ikke-vedtakene". I klagen bør man gjøre oppmerksom på dette.